BIOLEX
La Hacienda Pública Municipal1
Su inserción en el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y su AutonomíaFinanciera. Este documento forma parte de la Colección de EstudiosMunicipales publicada en Edición Especial de Biolex el mes de Julio de 2015.
Emilio Margáin Manautou
Identificador DOI: 10.36796/biolex.v22i0.162
Resumen
En el documento se hace un análisis de la actual situación de las haciendaspúblicas de los 2457 municipios en México a la luz de su inserción en el SistemaNacional de Coordinación Fiscal(1980) y la Autonomía financiera concedida(1983)constitucionalmente (Artículo 115)para administrar libremente su hacienda yaprobar, entre otras, cada año calendario, sus presupuestos de egresos.Elobjetivo de la Ley de Coordinación Fiscal de fortalecer a los estados ymunicipios y hacerlos menos dependientes de la Federación no se ha alcanzado, elresultado es exactamente lo contrario, además de no establecer mecanismos paraque se entreguen a tiempo y en cantidades suficientes las participaciones ytransferencias para satisfacer las necesidades sociales a cargo de dichos entes,amén de otras calamidades.
Sumario:Introducción.II.Clasificación de los recursos municipales.III.Selección de las fuentes tributarias. IV. Características que debe reunir el tributomunicipal. V. De los empréstitos. VI.El Sistema Tributario Mexicano. VII.Ley deCoordinación Fiscal 1978. VIII. Evolución del Sistema Nacional de CoordinaciónFiscal. IX. Exposición de Motivos de Reforma a la Ley de Coordinación Fiscal 2013 X.Exposición de Motivos de Reforma a la Ley de Coordinación Fiscal 2014. XI. AutonomíaFinanciera de los Municipios. XII. Conclusiones
Summary: Introduction. II. Classification of municipal resources. III.Selection of tax sources. IV. Characteristics that the municipal tax must meet. V.Of the loans. VI. The Mexican Tax System. VII. Fiscal Coordination Law 1978. VIII.Evolution of the National System of Fiscal Coordination. IX. Statement of reasonsfor the reform of the fiscal coordination law 2013 X. Statement of reasons for thereform of the fiscal coordination law 2014. XI. Financial Autonomy of theMunicipalities. XII. Conclusions.
Introducción
Francisco de la Garza en su obra Hacienda Municipal3
Editorial, Jus. 1947.
justifica o fundamenta el derecho delMunicipio de la percepción de ingresos, diciéndonos que satisface necesidadesesenciales de su población, mediante la prestación de una serie de serviciospúblicos, cuya suspensión total o parcial, ocasionaría daños y perjuiciosinmediatos, ingentes e irreparables, como lo serían el trastorno y molestias queacarrearían la falta de prestación de los servicios de barrido y limpieza de lascalles, recolección de las basuras domiciliarias, de alumbrado público, deabastecimiento de agua potable, de drenaje, de policía, etc., los que por sufundamental importancia es necesario que el Municipio tenga la seguridad permanentede poder prestar.
De ahí que es urgente que el Municipio goce de una sólida situación financiera que lepermita mantener, permanentemente y en todo momento, la prestación de todos susservicios públicos, que juegan un papel predominante en la vida municipal. 4
No obstante la reforma al artículo 115 Constitucional para dotar a los Municipiosde mayores recursos, salvo verdaderas excepciones el grueso de sus percepcionesestán comprometidas en el pago del alumbrado el servicio público y en laintroducción de agua potable, lo que ha orillado al legislador federal aautorizar e cobro por parte de los Municipios de los derechos por servicios dealumbrado público, aun cuando para su determinación se utilice como base elconsumo de energía eléctrica - véase último párrafo del artículo 42 de la Leydel Impuesto al Valor Agregado-.Algunos como el Municipio de Los Cabos, B.C.Sur, hasta crearon un impuesto sobre ingresos mercantiles disfrazado decontribución por mejoras, que el fisco federal en cumplimiento del convenio decoordinación fiscal, obligó a derogarlo.
II. Clasificación de los recursos municipales
Dentro de la legislación y doctrina mexicana se han elaborado diversasclasificaciones de los recursos municipales, citándose como una delas más importantes las formuladas por…. Emilio Guzmán Lozano…. quien, en suponencia presentada en la Tercera Convención Nacional Fiscal, 5
“La Hacienda Municipal.”
 clasifica a los recursos municipales en la formasiguiente: impuestos, derechos o tasas, participaciones productos yaprovechamientos.
En tratándose de los impuestos, considera que corresponde a losMunicipios establecer el impuesto predial y los que recaigan sobre toda clase derecursos naturales que no sean de jurisdicción federal, espectáculos, actividadesmercantiles e industriales, juegos permitidos, etcétera.
Los derechos o tasas deben establecerse exclusivamente en la prestaciónde servicios administrativos.
Respecto a las participaciones, Guzmán Lozano considera que el municipiodebe participar en la recaudación que la Federación y los Estados obtienen dentrodel mismo, en los casos siguientes:
  • Recaudación de la Federación en el Municipio;
  • Recaudación del Estado en el Municipio, y
  • Cuando el funcionario municipal es recaudador o retenedor de laFederación o del Estado.
En los tres casos, dicho autor opina que al Municipio debe corresponderle como mínimode participación el 10% de la recaudación total.
Clasificación que se Propone
Atendiendo a las fuentes de recursos municipales y al orden en que deben serestudiados por el funcionario para determinar los necesarios a satisfacer elpresupuesto de egresos, se propone el siguiente procedimiento yclasificación:
  • En primer lugar, es necesario precisar a cuánto ascenderán losingresos que proporcionarán los bienes propiedad del Municipio porsu explotación, enajenación o rendimiento;
  • En seguida, determinar los servicios administrativos que losparticulares solicitarán al Municipio, y cuyo costo es recomendablerecuperar íntegramente mediante derechos o tasas;
  • En tercer término, precisar los servicios municipales quebeneficiarán a toda la colectividad, pero en forma muy especial adeterminadas personas, cuyo costo puede recuperarse por laaplicación de la contribución especial, de la que la contribuciónpor mejoras es la figura principal;
  • Precisados los ingresos que rendirán los bienes del Municipio, losque se obtendrán por la prestación de servicios municipalesrequeridos por los particulares, así como los que se percibirán deaquellos habitantes que en forma especial se beneficiarán conciertos servicios municipales generales divisibles, se deberánestablecer los impuestos que aun sean necesarios para cubrir elpresupuesto. Estos los podemos clasificar en: de participaciones ypropios.
Los impuestos de participaciones son las cantidades provenientes de la aplicaciónde un impuesto federal o estatal, en el que el Municipio tiene derecho sobre surendimiento. Los impuestos propios son aquellos que gravan actividades cuyorendimiento corresponde al Municipio en forma íntegra.
  • e) Dentro del rubro de los aprovechamientos debemosincluir todos los ingresos que percibe el Municipio no reputadoscomo productos, derechos o tasas, contribuciones especiales oimpuestos, en los que hay fuentes que proporcionan o puedenproporcionar ingresos de consideración, en ocasiones superiores alrendimiento de un gravamen, como, por ejemplo, los que se percibenpor concepto de multas, y
  • f) Por último, tenemos a los empréstitos como fuentede recursos muy importantes para los Municipios, aún no explotadadebidamente.
III. Selección de las fuentes tributarias
No siempre es recomendable que por toda clase de servicios administrativos que sesoliciten a las autoridades municipales se deba pagar necesariamente su precio.Tampoco en toda clase de servicios públicos generales divisibles debe pretenderserecuperar parte de sus costo, y es mala política la de gravar con impuestos hastalas menores actividades económicas que realicen los habitantes, pues es precisamenteal fisco municipal a quien el contribuyente más exige por lo que paga; a quien másse le oponen los pagos y en quien desemboca todo desahogo contra lo que representeun Erario Público.
Ante la imposibilidad de enumerar los servicios administrativos que presta elMunicipio y por los cuales es recomendable la recuperación de su costo, mediante elpago del precio correspondiente, es preferible señalar los dos tipos de servicios enlos que no es recomendable que el Municipio recupere su costo o exija precio alguno.Esos casos de excepción son los siguientes:
  • a) Cuando el pago del precio sea un estorbo deimportancia para la obtención del bien común buscado. En efecto, elcobro de un precio aun cuando éste se político, muchas veces constituyeun freno a la finalidad buscada por loa autoridad con la prestación delservicio, caso en el que es preferible que se abstengan de percibircantidad alguna. Por ejemplo, en el servicio escolar de educaciónprimaria elemental que el Municipio debe prestar, un precio irrisorio osea eminentemente político puede constituir, en muchas ocasiones, unserio obstáculo par que familias de escasos recursos económicosinscriban a sus hijos en las escuelas correspondientes.
  • Que la solicitud de prestación de un servicio sea consecuencia forzosa ocaso forzoso del cumplimiento de una obligación impuesta por el mismoMunicipio, excepto si esa obligación está relacionada con actividadeslucrativas.
Hay obligación de votar en las elecciones municipales y para hacerlo debe obtenersedel Municipio la boleta de elector correspondiente, con lo que se debe solicitar unservicio a la autoridad para cumplir con la obligación que ella ha impuesto por loque sería injusto que para satisfacerla se pretenda exigir un precio por el servicioque se presta.
En cambio, no es criticable que se pague el precio del servicio, cuando no obstantesolicitarse porque lo exija la ley, se experimente un beneficio económico. Hayobligación de que todo aparato de pesas o de medir que se utiliza en el comercio, sesometa periódicamente a revisión; por lo tanto, si todo comerciante, comoconsecuencia del servicio que se ha obligado a solicitar, experimente un beneficioeconómico, justo es que pague el costo del mismo.
La contribución especial es una figura jurídica tributaria que podemos considerartodavía como de reciente creación y que no se encuentra debidamente explotada porlos Municipios, ya que a través de ella puede recuperarse si no la totalidad cuandomenos buena parte del costo de un servicio municipal de carácter divisible, deservicios municipales que benefician en forma general a toda la colectividad y demanera muy especial a determinados habitantes.
Dos son los tipos de contribuyentes que la doctrina encuentra en esta figura:
  • a) Aquéllos que encontrándose en determinada situaciónexperimentan una particular ventaja económica, como consecuencia de unaactividad administrativa de interés general. Estos sujetos son lospropietarios de los inmuebles que se encuentran dentro del áreageográfica en la que se estima que se derramarán los beneficioseconómicos producidos por una obra ejecutada por el Estado. Estas obrasson: Apertura o ampliación de calle o avenida; creación o ampliación deparques o jardines, y urbanización de la vía pública; etcétera.
  • Aquéllos que como consecuencia de las cosas que poseen o del ejercicio deuna actividad industrial, comercial, o de otra actividad provoquen ungasto o un aumento en el gasto público. Quien pretenda, por ejemplo,crear un fraccionamiento, sea popular o residencial, debe considerar queva a provocar un nuevo gasto o un aumento en el gasto municipal.
En efecto, la creación de un nuevo centro de población origina para el Municipioproblemas tales como un mayor consumo de agua potable y , por lo tanto, necesidad derealizar obras de captación e introducción de dicho líquido; ampliación de losservicios de seguridad, de limpieza, de escuelas, de áreas verdes, etc., por lo quees justo que el fraccionador contribuya de manera muy especial a satisfacer eseaumento del gasto público, mediante la entrega de las superficies requeridas paraparques y jardines, para construcción de una escuela y de un mercado, y laaportación económica para la introducción de agua potable, etcétera.
La única excepción que puede señalare para la aplicación de la contribución especialla encontramos en aquellas obras municipales que con su sola explotación permitiránla recuperación de su costo, en las que no es recomendable su exigencia. Porejemplo, la construcción de mercados.
Por el impuesto, que es el que proporciona los mayores ingresos, los Municipiosperciben recaudación, tanto por las participaciones que les corresponden en elrendimiento de impuestos federales y estatales, como del rendimiento de losestablecidos como propios. Esta fuente impositiva debe aplicarse esencialmente a lapropiedad de inmuebles, a las actividades mercantiles e industriales, a lasactividades agrícolas y ganaderas, etcétera.
IV. Características que debe reunir el tributo municipal
Atendiendo al tipo de contribuyentes que tiene el Municipio, a su número y alcontacto casi diario que con ellos se mantiene, el tributo municipal debe llenar lassiguientes características:
  • Sencillo en su redacción para su mejor compresión, por lo que esrecomendable que en los ordenamientos que se expidan se use un lenguajeliso y llano, exento, hasta donde sea posible, de términos eminentementetécnicos o jurídicos.
  • Ágil en su determinación que fácil y rápidamente pueda precisarse lacantidad a pagar por el contribuyente;
  • Económico en se recaudación, lo que permitirá destinar el máximo aservicios públicos, y
  • Cómodo en su cobro, esto es, debida selección de la época de pago; evitarmolestias y la realización de engorrosos trámites administrativos o delargas esperas para el pago.
El Municipio es el sujeto activo que tiene como contribuyentes a toda una gama depersonas, desde el comerciante, el industrial, el ganadero, el profesional, elpropietario de inmuebles, etc., hasta el simple estudiante y ama de casa. De lostres sujetos activos -Federación, Estados y Municipios- estos últimos son los quetienen contacto más cercano con los contribuyentes y, por lo tanto, los másexpuestos a críticas y a sufrir las contrariedades y el mal estado de ánimo de losmismos, no sólo cuando existen malas administraciones municipales, sino cuando lashay por parte de la Federación o el Estado.
Cuotas Tasas o Tarifas a implantarse
De los impuestos. En la actualidad, salvo verdaderasexcepciones, los Municipios en Latinoamérica requieren en alto grado deestablecer cuotas, tasas o tarifas que contribuyan a hacer ágil la aplicación delos impuestos, pues son los Municipios los que con mayor desesperación necesitanque la administración de los gravámenes sea lo más económica posible. Por elloatendiendo a la actividad o clase de contribuyentes, debe implantarse la cuota,tasa o tarifa que proporcione los mayores rendimientos posibles. Asítenemos:
a) La ganadería. Lo ideal es establecer una tasa o tarifa que seaplique en atención al valor del ganado objeto de la operación, ero laexperiencia ha demostrado que cuando ha sido así, hay continuo contubernio entrelos ganaderos y los compradores del ganado para facturar a precios inferiores alos reales. Además, es muy difícil controlar las operaciones que se realizanentre ganaderos y los compradores del ganado para facturar a precios inferioresa los reales. Además, es muy difícil controlar las operaciones que se realizanentre ganaderos, por lo que es de recomendarse que, mediante estudioseconómicos, se asigne una cuota fija por cabeza de ganado que se enajene.
Como las transacciones con ganado son de difícil verificación y sólo tienen dospuntos u operaciones de control, que son el de exportación y la entrada a losrastros para su matanza, es por lo que en el primer caso, atendiendo a la claseo tipo de ganado, debe asignarse una cuota fija de impuesto a pagar,independientemente del importe de la operación y una cuota por kilo en elsegundo caso. Es injusto que en la matanza de ganado se exija una cuota fija,independientemente del peso del animal.
b) La agricultura. Como el grueso de los agricultores de escasosconocimientos, de baja capacidad económica y, además, permanece alejado deproblemas administrativos, es de recomendarse que, mediante estudios económicos,se les determine la cantidad a pagar atendiendo a la superficie y a la clase deproductos que cultiva. En tratándose de citricultores, por ejemplo se puedesimplificar aún más el impuesto a pagar, mediante la adopción de una cuotaespecífica por árbol de producción.
c) Del comercio y la industria. De acuerdo con la Ley deCoordinación Fiscal, los municipios no pueden gravar ninguna actividadempresarial, recibiendo a cambio cantidades mensuales provenientes de lo que lescorresponde en la participación estatal en los términos de dicha Ley, no siempre
suficiente como para satisfacer con los demás recursos las necesidades sociales acargo de ellos, obligando, como ya hemos visto, a un municipio a crear unimpuesto sobre ingresos mercantiles disfrazado de contribución por mejoras y aotro un impuesto de radicación, ante la angustia de falta de recursos.
La coordinación fiscal impuesta por la Federación ha lesionado la economía de losmunicipios importantes del país, por cuanto que antes de la coordinaciónpercibían más. Sin embargo, la mayoría de los municipios sí han resultadofavorecidos, pero ante el déficit en la recaudación tributaria las necesidadessociales a su cargo los han desbordado, incurriendo en contante adeudo con laComisión Federal de Electricidad y la Comisión Nacional del Agua.
En los derechos o tasas, la doctrina recomienda que el sujetoactivo, en tratándose de la prestación de servicios administrativos, recuperesólo el costo de los mismos, pues si el precio a pagar está muy por encima deél, entonces estaremos en presencia de un impuesto y no de un derecho otasa.
Sin embargo, la regla anterior debe tener sus casos de excepción. En ocasiones,el Municipio puede determinar el costo de un servicio, pero no la medida en queserá solicitado o utilizado por el habitante. En unos casos no sería justo quepagase el mismo precio quien utilice el servicio con moderación, que aquél quelo utiliza en abundancia; pero en otros ante la imposibilidad de distinguir, escorrecto que los usuarios paguen cantidades iguales. Por ejemplo,
el caso del servicio de transportación municipal: paga lo mismo quien utiliza elservicio para viajar seis cuadras, que quien viaja diez, doce o más cuadras.
Pero en tratándose, por ejemplo, del servicio de agua potable, no es correcto quese aplique solamente una cuota fija a pagar por m3 de agua consumida, sino quelo adecuado es la implantación de una tarifa progresiva. A mayor consumo,aplicación de mayores tasas. Contribuirá a hacer más justo lo anterior, el quese distinga, además entre el consumo de las zonas residenciales de primer orden,y el de aquéllas que no lo son.
En la contribución especial, la cantidad a pagar se debe obtenermediante la derrama del costo del servicio público general divisible entre lospropietarios de los predios situados dentro del área geográfica en que ellegislador estima que se alcanzarán los beneficios de la obra, atendiendo a lasuperficie que se posee y su cercanía a la obra ejecutada.
Esta figura debe aplicarse con mucho cuidado, pues puede crear gravesmalestares6
La aplicación de este tributo hace pensar de inmediato al contribuyente en qué eslo que se hace con lo que se recauda por concepto de impuestos.
 y contribuir aque propietarios de baja capacidad económica se vean desposeídos de su propiedadpor la falta de pago, o bien obligados a enajenar, sin aprovecharse de losbeneficios económicos de la obra.
V. De los empréstitos
Esta fuente de ingresos no ha sido correctamente aprovechada por los Municipios,pues a través de ella podrían satisfacerse necesidades que permitiesen recuperar sucosto y, por ende, pagar el empréstito.
El Municipio, para la realización de obras de servicio público general divisible,podría financiar su costo a través de empréstitos, previendo el pago de los mismocon la recuperación de su costo mediante la aplicación de la figura jurídicatributaria de la contribución especial. Asimismo, podría recurrirse a este tipo definanciamiento para obras o servicios que con su sola explotación pueden pagarse,como por ejemplo, la construcción de mercados, aeropuertos municipales, servicios detransportes urbanos, etcétera.
Lamentablemente, salvo verdaderas excepciones, las experiencias que se han tenido conestas fuentes de ingreso no han sido satisfactorias. Ello es imputable a erróneosestudios económicos o a fugas, que impiden que la obra o el servicio financiadopueda satisfacer los adeudos en las condiciones y plazos originalmente señalados,por lo que las restante fuentes de ingresos soportan el pago de los adeudos, congrave perjuicio de otros servicios municipales, pues en
esos casos los rendimientos del servicio municipal financiado quedan afectadosdurante un buen número de años, en exceso de lo planeado. Es por esto que lasautoridades estatales deben intervenir en la contratación de empréstitos por partede los Municipios, con el objeto de evitar endeudamientos en exceso de capacidadesde pago, sobre todo, para obras que no pueden satisfacer su costo.
Sin embargo, los empréstitos, como fuentes de financiamiento de serviciosmunicipales, son de suma importancia y bien planeada su contratación, los beneficioseconómicos que experimentarían los habitantes, serían extraordinarios.
En la actualidad peligrosa se ha vuelto esta figura como medio de financiamiento deobras municipales por la desviación de los recursos, salvo para la construcción demercados e introducción de agua potable o de drenaje para la intervención del bancode obras y Servicios Públicos, que es oficial.
VI. El sistema tributario mexicano7
Margáin Manautou Emilio, “Nociones de Política Fiscal”, México, Ed. Porrúa, 1998, pp.220 yss.
La Constitución Mexicana, bajo el sistema federal que adopta, reconoce, la existenciade tres entes con facultades impositivas: la federación los estados y losmunicipios. El hecho de que puedan existir tres impuestos idénticos gravando elmismo objeto, pertenecientes a tres entes, o bien tres sistemas impositivos,indudablemente que ello afecta a la marcha económica del país. Si a lo anterioragregamos que el fisco local puede actuar en forma independiente del fisco federal,complicando ello las obligaciones a cargo de los contribuyentes; que el DistritoFederal, sede del gobierno federal, también posee impuestos locales; que hay estadosproductores, que son los ricos que exportan parte de su producción hacia los estadoconsumidores, que son los pobres, absorbiendo buena porción de la economía de estasentidades sin pagar impuestos en las mismas, tenemos que concluir que todo estoviene a influir en la vida económica de los habitantes del país.
El problema económico que deriva de la triple imposición nacional, ha sido atacadopor la federación de manera especialmente durante cerca de los últimos cincuentaaños, siempre sobre la base de no debilitar al federalismo existente.
Primero, a fines del siglo XIX, se logró que se reconociese por las entidadesfederativas que sólo la federación podía gravar la entrada y salida de mercancíasdel territorio nacional con impuestos aduaneros; la circulación de ellos porterritorio nacional; el establecimiento de impuestos diferenciales etc. Lo cuál seincorporó en el artículo 117 Constitucional
Por reforma introducida en la Constitución en el artículo 73 fracción XXIX, en 1942,se señalaron cuáles son las fuentes económicas que sólo la federación
puede gravar y que ha dado origen a lo que se conoce, como “fuentes exclusivas de lafederación”; sobre las restantes no previstas en esta disposición, tanto lafederación, los estados y los municipios concurren a gravarlas y se conocen como“fuentes concurrentes”.
No obstante que los estados delegaron a la federación las facultades para gravar enforma exclusiva determinadas fuentes económicas, la federación se arroga facultadesque no le corresponden para gravar otras fuentes económicas no delegadas por losestados, con lo que según unos se viola el pacto federal; pero según otros, no haytal violación en virtud de que la federación puede establecer las contribuciones quebasten a cubrir el presupuesto, en los términos de la fracción VII del mismoprecepto constitucional.
Desde la década de los treinta la federación empezó a invitar a los estados para quese coordinasen en los impuestos federales similares a los que éstos mantienen envigor, a condición de que deroguen todos los tributos que en una u otra forma gravanlo mismo. Así se logró que los estados se coordinasen al impuesto federal a laproducción y consumo de cerveza, de cerillos y fósforos, de energía eléctrica, etc.,y una vez que hubo mayoría de entidades coordinadas, la federación promovió lareforma constitucional correspondiente, contando con el voto de las entidadescoordinadas y en tal forma se fue apropiando de importantes fuentes económicas.
Por ello los estados, sobre todo los más importantes, al surgir nuevos impuestosfederales con el atractivo de la coordinación y participación en el rendimiento delimpuesto, siempre que derogasen su impuesto local gravando la misma fuenteeconómica, como el de aguas envasadas,cemento,ingresos mercantiles,etc., seabstuvieron de coordinarse.
En 1969,al crear la tasa especial del 10% en el impuesto sobre ingresos mercantiles,se consignó en la ley de la materia que tendrían derecho a participar en el 40% delrendimiento de esta tasa las entidades que se coordinasen a ella, aún cuando no loestuviesen con la tasa general; en el entendido de que las entidades que no lohicieren perderían su participación, que engrosaría a las arcas de la federación ycon ello obligando a los contribuyentes de esas entidades a pagar tres impuestos enlugar de uno: la tasa especial del 10%,la estatal del 1% más 15% adicional y lamunicipal del .20%.El atractivo para los estados renuentes a la coordinación fueextraordinario: derogar el 1.2% y adicional, a cambio de un 4%.
En diciembre de 1972 se deroga la tasa local en el impuesto federal sobre ingresosmercantiles del 1.2% que se otorgaba a los estados coordinados, creándose una solatasa general del 4% con derecho a participar en ella en un 45% de no existircoordinación, los contribuyentes de esas entidades reacias cubrirían: la tasageneral del 4% y diversas especiales que van del 5,10,15 y 30%;la tasa local del 1%y adicional y la municipal del .20%.
Como es natural los contribuyentes de las entidades no coordinadas fueron los que maspresión hicieron para que sus gobernadores procedieran a aceptar la coordinación. Elmismo procedimiento se siguió con el resto de los impuestos federales gravandofuentes concurrentes, desapareciendo los impuestos estatales y municipales.
Es indudable que desde el punto de vista económico lo ideal es que exista, como lo hadicho la Suprema Corte de Justicia de Argentina, para un solo territorio un soloimpuesto. Sin embargo; hay que aducir que esto constituye un fuerte ataque al pactofederal.
El gobierno Federal americano promovió reformas a su sistema impositivo con el fin deotorgar participación a estados y municipios en el rendimiento del impuesto sobre larenta, siempre que no mantuviesen en vigor leyes o sistemas que contuviesen, porejemplo, indicios de discriminación, pero hubo algunos municipios que renunciaron aesa participación, no porque desearan tener en vigor leyes consideradas comodiscriminatorias, sino simplemente porque sabían que si aceptaban esa participaciónya no iban en el futuro a poder dejar de prescindir de ella, con lo cuálconsideraban que ponían en peligro su independencia o libertad económica y deactuación frente a la federación.
En México por razones políticas, ninguna entidad federativa se ha distinguido por sucelo soberano.
En tanto se desarrollaba el sistema de coordinación en materia impositiva, se sostuvola tesis de que siendo la nación la propietaria originaria de los bienes y recursosnaturales a que aluden los párrafos cuarto y quinto del artículo 27 Constitucional yla federación su representante, sólo ésta podía gravar esos bienes y recursosnaturales a que aluden los párrafos cuarto y quinto del artículo 27 Constitucional yla federación su representante, sólo ésta podría gravar esos bienes y recursosnaturales. Los estados no objetaron esa tesis y así se empezó a observar entidadesricas en dichos bienes y recursos, pero pobres en lo económico por carecer de otrasfuentes económicas.
VII. Ley de coordinación fiscal LCF 1978
En enero de 1978 entró en vigor una parte de la actual Ley de Coordinación FiscalLCF, conforme a la cual la federación otorga a los estados y municipiosparticipación en los impuestos federales, salvo los aduaneros y alguno otro, bajo unsistema que no inspira confianza a los señores gobernadores ya que será el gobiernofederal la que haga la distribución que corresponda. Para apoyar este nuevoordenamiento, que examinado con detenimiento sólo permitirá a los estados ymunicipios a establecer no más de cuatro o cinco impuestos: predial, sobre nóminas,sobre traslación de dominio, a los profesionistas independientes y sobre automóvilesusados que enajenan particulares a particulares, lo que se expresaen la Exposición de Motivos :
  • El Ejecutivo de mi cargo, con fundamento en el artículo71,
  • fracción I, de la Constitución Política de los Estados UnidosMexicanos, por el digno conducto de ustedes, somete a laconsideración del H. Congreso de la Unión, la presente iniciativade
  • Ley de Coordinación Fiscal, la cual se fundamenta en lassiguientes consideraciones:
  • La revisión que se ha efectuado de los principales impuestos dela Federación a que se refieren Iniciativas presentadas por separadoa Vuestra Soberanía, conducen necesariamente a considerar elproblema de coordinación fiscal entre la Federación, el DistritoFederal, los Estados y los Municipios del país.
  • La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no haseparado las fuentes de tributación que deban corresponder a cadauno de los niveles de gobierno, con la sola excepción de la fracciónXXIX del artículo 73 que se adicionó a la Carta Fundamental y quereservó algunas fuentes que se decidió quedaran gravadasexclusivamente por la Federación; pero en dicha fracción no quedancomprendidos los principales impuestos federales y, por otra parte,nuestra Carta Fundamental no establece impuestos reservados en formaexclusiva a los Estados, ni a los municipios.
  • El sistema constitucional permite a la Federación, en lostérminos de la fracción VII del artículo 73, establecer lascontribuciones necesarias para cubrir el presupuesto de gastos de laFederación, sin que esto quede limitado a los gravámenes enumeradosen la fracción XXIX del propio precepto. Los Estados, con apoyo enel artículo 124 tienen facultad para establecer lascontribuciones
  • necesarias para cubrir los presupuestos estatales y el artículo115 da facultad a las Legislaturas de los Estados para decretar losimpuestos destinados a cubrir los gastos públicosMunicipales.
  • Doble o múltiple tributación interior
  • La circunstancia de que los textos constitucionales no delimitancampos impositivos federales; estatales y municipales,determina
  • que tanto el Congreso de la Unión, como las Legislaturas de losEstados, puedan establecer contribuciones sobre las mismas fuentes.Cuando ello ocurre se da lugar a la doble o múltiple tributacióninterior, consecuencia de la concurrencia o coincidencia en elejercicio de facultades impositivas de Federación yEstados.
  • Debe reconocerse que la concurrencia impositiva está permitida enla Constitución e implicada en la fracción IV del artículo 31 de sutexto; pero de ello no puede derivarse la conclusión de que elconstituyente hubiera querido que cada fuente fuera gravada conimpuestos federales, estatales y municipales. La conclusión correctano puede ser otra que la que el constituyente no juzgó necesario oconveniente separar las fuentes tributarias exclusivas deFederación, Estados y Municipios.
  • Lo antes señalado no impide, sino por el contrario supone, quetanto el Congreso de la Unión como las Legislaturas de los Estadosactúen con la prudencia necesaria para no superponer gravámenessobre la población contribuyente.
  • Con esta prudencia ha ocurrido que ciertos gravámenes, como losrelativos a la propiedad raíz, han venido quedando reservados, dehecho, a los Estados y otros como el de la renta que grava a lasempresas, han sido establecidos únicamente por laFederación.
  • La prudencia de los legisladores federales y estatales los hallevado incluso a buscar acuerdos para que sólo una u otros gravendeterminada materia, compartiendo el producto de su recaudación yestableciendo las bases de colaboración administrativa endeterminados impuestos de interés común para Federación y Estados.Surgió así el procedimiento de participaciones en impuestos,expresamente reconocido en la Constitución Política, que haconstituido uno de los principales alivios a los problemas derivadosde la concurrencia impositiva.
  • El acuerdo entre Federación y Estados no se ha limitado a lasfuentes de impuestos señaladas en la Constitución, sino que se haextendido a otras contribuciones federales en las cuales los Estadosy los Municipios reciben participación a cambio de abstenerse degravar la misma fuente. Esta abstención no constituye unarestricción o limitación que vulnere la soberanía de los Estados;por el contrario, dicha soberanía se manifiesta y se ejerce cuandouna entidad federativa decide dejar en suspenso la
  • aplicación de sus propias leyes o no dictarlas, a cambio derecibir participación en el impuesto establecido por laFederación.
  • El ejemplo más característico de armonía o coordinación entreFederación y Estados en materia fiscal, lo constituyó el impuestofederal sobre ingresos mercantiles, por medio del cual seestablece
  • un gravamen sobre el comercio y la industria que se comparteentre Federación, Estados y Municipios, en relación con el cual sólolegisla la Federación y los Estados han realizado una ampliacolaboración en tareas administrativas.
  • La uniformidad del impuesto al comercio y a la industria hafacilitado su desarrollo, al evitar que surjan barreras orestricciones entre los Estados, las más severas de las cualessuelen ser las de carácter fiscal. Ello ha hecho también innecesarioque el Congreso de la Unión haga uso de las facultades que leconcede la fracción IX del artículo 73 de la ConstituciónPolítica.
  • Paralelamente y en muy diversas materias, los Estados se hanvenido acogiendo a participaciones otorgadas por las leyesfederales, absteniéndose de gravar las mismas materias en lostérminos previstos en aquellas leyes; pero como el sistema departicipaciones se desarrolló históricamente en diversas etapas yconforme a diferentes criterios, resulta que el conjunto del sistematributario federal, falta racionalidad en cuanto a la determinaciónde los impuestos en que sí se otorgan participaciones y aquellosotros cuya recaudación se destina exclusivamente a la Federación.Falta
  • también uniformidad y armonía en cuanto al monto y procedimientopara distribuir las participaciones entre las diversas entidadesfederativas.
  • Finalmente, la decisión de la Federación de transformar ymodernizar el impuesto federal sobre ingresos mercantiles ysustituirlo por el impuesto al valor agregado, como en Iniciativapor
  • separado se ha propuesto a Vuestra Soberanía, obliga a revisartodos los procedimientos de participación y reunirlos en un solosistema al cual la presente Iniciativa llama Sistema Nacional deCoordinación Fiscal.
  • Dentro de dicho sistema, ya no se otorgan participaciones sólorespecto de ciertos impuestos federales, sino que la parte quecorresponde a Estados y Municipios se determina en función del totalde impuestos federales, incluyendo aquellos que tradicionalmente seconsideraron de recaudación exclusiva de la Federación, como son losimpuestos a las importaciones y a las exportaciones. El mayordinamismo del sistema fiscal federal en su
  • conjunto, comparado con el de los impuestos federalesparticipables.
  • Esta relación es de 12.07% en el año de 1978. Es decir, que elconjunto de participaciones que recibirán los Estados en esteejercicio en ingresos mercantiles, impuestos especiales y otrascontribuciones de la Federación, es el 12.07% de la recaudaciónfederal total.
  • Esta iniciativa no propone el aumento de este tanto por ciento,no obstante que se reconoce que en general, los Estados sufrenserias carencias financieras; pues la relación ingreso gasto de laFederación no hace posible efectuar en el ejercicio de 1979 unamayor transferencia; pero al establecer el por ciento de la misma enla ley, evitará que se siga deteriorando este importante renglón deingresos de los Estados; al mismo tiempo que los hace compartir elaumento que en el conjunto del sistema fiscal espera
  • la Federación. Por otra parte, el sistema facilita a futuromejorar la participación global de los Estados en la medida en quelo permitan las condiciones financieras de la Federación. Esta mayortransferencia a futuro, habrá de justificarse mediante la asunciónpor parte de los Estados, de obras públicas y servicios decarácter
  • local, que serán realizadas o prestados con más eficiencia porlas entidades federativas y que viene realizando la Federación antela falta de recursos económicos de aquellas. Estamos convencidos deque una mejor distribución del ingreso fiscal entre Federación yEstados y una reasignación de atribuciones entre una y otros,constituye un instrumento idóneo para el fortalecimiento de nuestrofederalismo.
  • Llegar a dotar de más recursos a los Estados, dará a éstos labase económica indispensable para que hagan lo mismo con susMunicipios. El fortalecimiento de la institución municipalconstituye la base y garantía de nuestro desarrollo democrático. Porello, desde ahora, se mantiene en el contenido de la presenteIniciativa la exigencia de que los Estados que se coordinen,entreguen a sus Municipios cuando menos el 20% de lasparticipaciones que correspondan a aquellos. Exigencia que no esnueva y que se recoge de los textos de la Ley del Impuesto sobreIngresos Mercantiles próxima a ser derogada y de las disposicionescontenidas en la mayor parte de las leyes que establecen impuestosfederales participables. No se establecen otras medidas en beneficiode la hacienda municipal, en razón de que conforme al artículo 115de la Constitución Política, esto es facultad y responsabilidad delas Legislaturas de los Estados.
  • Los Estados de la República, en ejercicio de su soberanía, podránsolicitar adherirse al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, encuyo caso, la Secretaría de Hacienda celebrará con ellos, unconvenio de coordinación fiscal que les dará derecho a participar enun Fondo General de Participaciones formado con el 13.0%de
  • la recaudación federal total que se incrementará con el porcientoque represente en dicho ingreso de la Federación la recaudación degravámenes locales o municipales que las entidades convengan enderogar o dejar en suspenso. Dicho fondo será distribuido entre losEstados conforme a las bases establecidas en la Ley que se propone yque se desarrollen en los citados convenios. A cambio de estaparticipación, los Estados no impondrán gravámenes o los mantendránen suspenso, sobre las materias establecidas en las leyes federalesrelativas a impuestos participables, modalidad que no se haceextensiva en relación a otros impuestos en los cuales no ha existidoparticipación a los Estados.
  • El acto de adhesión por Convenio al Sistema Nacional deCoordinación Fiscal tiene importancia relevante para los Estados, yaque deja en suspenso, mientras dura el convenio, algunos de losimpuestos establecidos por su Legislatura o impone abstención alpropio Estado, por todo lo cual el convenio se rodea de formalidadesespeciales, debiendo ser aprobado, según lo dispongan las normaslocales, por la Legislatura de cada entidad.
  • El H. Congreso de la Unión es también el poder legislativo localdel Distrito Federal. Con base en ello, esta Iniciativa propone queel propio Distrito, sin que medie convenio, quede adherido alSistema de Coordinación Nacional Fiscal al entrar en vigor la Ley aque se refiere la presente Iniciativa.
  • Los Estados de la República, si así lo prefieren, pueden noadherirse al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, en cuyo caso,podrán establecer libremente los impuestos que estimen convenientes,salvo los señalados en la fracción XXIX del artículo 73constitucional, en relación con los cuales seguirán recibiendo lasparticipaciones señaladas en las leyes federales.
  • Las participaciones tradicionales en impuestos federales y aun elfuncionamiento del Fondo General de Participaciones que se proponen,tienen como consecuencia que las entidades que generan mayoresvolúmenes de impuestos federales, son las que también reciben lasmayores proporciones por concepto de participaciones. Ello esnatural y debido; pero produce el inconveniente de que los Estadosde menor desarrollo económico relativo, no obtengan de ladistribución de participaciones, recursos que los auxilien paraacelerar su desarrollo social y económico. A través de un largodiálogo entre los Estados y la Federación, se ha encontrado uncamino para aliviar situaciones como la descrita a
  • través de la creación en forma permanente, de un Fondo FinancieroComplementario de Participaciones que se distribuya entre losEstados en proporción inversa a las participaciones que reciban delFondo General y al gasto corriente en materia educativa que realicela Federación en cada una de las entidades.
  • En esta forma y tomando en cuenta, además, la población de cadaEstado, pueden hacerse llegar recursos adicionales a las entidadesmenos favorecidas con el funcionamiento normal de participaciones.Ello ya fue intentado, pero por una sola vez en el
  • ejercicio que termina. El 0.37% de la recaudación total federal,que se propone en esta iniciativa para llevarla al citado FondoFinanciero Complementario, dará a los Estados en el ejercicio de1979 la cantidad estimada de unos mil millones de pesos. Lasentidades que decidan adherirse al Sistema Nacional deParticipaciones compartirán los recursos del Fondo GeneralComplementario.
  • Como el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, que se basará enlas leyes y se desarrollará en convenios que celebren los Estados yla Federación, implica que los Estados no graven las fuentes enrelación con las cuales reciben participaciones, es conveniente, sise busca preservar dicho Sistema y facilitar su desenvolvimientofuturo, que se establezcan procedimientos para resolver losproblemas que pudieren presentarse y mantener las relaciones entrela Federación y las Entidades en un plano constante deentendimiento.
  • El Estado que se considere afectado por decisiones de laFederación, podrá acudir en juicios de nulidad ante la Suprema Cortede Justicia de la Nación, con base en los dispuesto por el artículo105 de nuestra Constitución Política. Las controversias entre laFederación y una entidad federativa han caído en desuso en nuestroderecho público. Sin embargo, las mismas pueden involucrarimportantes aspectos de interpretación jurídica cuya soluciónadecuada corresponderá a nuestro más Alto Tribunal.
  • Para ello se establece en esta Ley el procedimientocorrespondiente, en la convicción de que con ello se da vida anuestras instituciones constitucionales.
  • La colaboración administrativa de los Estados con la Federaciónpara realizar tareas de recaudación, fiscalización y en general deadministración de impuestos federales, ha sido una fecundaexperiencia que ha demostrado un amplio grado de desarrollo de lacapacidad administrativa de las entidades federativas. Estacolaboración ha hecho posible, en los últimos años, obtener unimportante aumento en la recaudación del impuesto federal sobreingresos mercantiles y de otros impuestos de la Federación. Por estarazón la Iniciativa propone institucionalizar los convenios entre laFederación y los Estados para realizar de común acuerdo tareas deadministración fiscal. En el caso del Departamento del DistritoFederal y dado su carácter de órgano de la administración públicafederal, la colaboración administrativa se realizará con base enacuerdos que dicte el Ejecutivo de la Unión.
  • La coordinación de los sistemas fiscales de la Federación,Estados y Municipios no se inicia ni termina con la Ley que sepropone en esta Iniciativa. Con ella sólo se está cubriendo unaetapa más de
  • un proceso iniciado años atrás y que habrá de seguir un largocamino en el futuro. La coordinación fiscal es un proceso dinámicoque requiere órganos propios que lo hagan posible, lo vigilen y lopromuevan. Para todo ello se propone que la Ley cree y organice comoórgano de coordinación, a la Reunión Nacional de FuncionariosFiscales, a la Comisión Permanente de Funcionarios
  • Fiscales y al Instituto para el Desarrollo Técnico de lasHaciendas Públicas. Con ello no se están inventando nuevosinstrumentos.
  • Sólo se está dando vida institucional a mecanismos que eldesarrollo de las relaciones entre los Estados y la Federación hanido haciendo convenientes, ellos han sido los creadores y promotoresde los adelantos logrados en los últimos años en materia decoordinación fiscal.”
VIII. Evolución del sistema nacional de coordinación fiscal
Han transcurrido mas de tres décadas desde que se implementó el Sistema Nacional deCoordinación Fiscal y los y estados y los municipios en nuestro país por razones deextensión, riqueza o ubicación geopolítica, lejos de experimentar una evoluciónsostenida han crecido con ritmo asimétrico ensanchándose cada vez mas la brechaentre los considerados desarrollados y los menos desarrollados, quedando distante elalcanzar
  • “una mejor distribución del ingreso fiscal entre Federación yEstados…para el fortalecimiento de nuestro federalismo…y la baseeconómica indispensable para ….el fortalecimiento de la institución
  • municipal”. En este punto nos es dable recordar que al inicio dela aplicación de la Ley de Coordinación Fiscal, (Diciembrede 1978 y 1980), que “contiene la reglamentación del Ramo 28,(Participaciones a Estados y Municipios)… este Ramo se componíaprincipalmente del Fondo General de Participaciones que significó el13% de los ingresos federales. Los recursos fueron incrementándosepaulatinamente al involucrar otros conceptos de la armonizacióntributaria, hasta significar en 1995 el 18.51 %.
  • A partir del año de 1996, estos recursos se constituyen con el20% de la recaudación federal participable .Ramo 28 :“Participaciones a Entidades Federativas y Municipios” Lasparticipaciones provienen de la distribución intergubernamental delos recursos entre la federación, las entidades federativas(Estados) y los municipios. Entre ellos, se distribuyen larecaudación total de acuerdo al Sistema Nacional de CoordinaciónFiscal. Las participaciones federales a estados y municipios estánconstituidas por dos fondos principales: el Fondo General deParticipaciones FGP y el Fondo de Fomento Municipal FFM. Del primerfondo, se le destinan obligatoriamente a los municipios al menos el20 por ciento de los recursos transferidos a los estados también pordicho fondo. Esta norma data desde 1980 y solo se modificó aldesaparecer el Fondo Financiero Complementario FFC, el cual sedistribuía en razón inversa a la distribución del Fondo General deParticipaciones FGP es decir---como ya se mencionó líneas arriba---la proporción menor del FFC se entregaba a aquel Estado a quien lehubiese correspondido la mayor parte del FGP.
  • El segundo fondo (Fondo de Fomento Municipal - FOMUN ), seconforma con el 16.8 por ciento del 1 por ciento de la recaudaciónfederal participable, y se distribuye a los municipios a través delos estados, garantizando que las cantidades no sean menores a lorecaudado localmente por impuesto predial y por derechos. Con elpaso de los años, el Ramo 28 tiene ahora 13 fondos, y 5 formulasespecíficas con variables adicionales a ellas que urge seanrevisadas. De esta manera, las participaciones federales significanla única fuente de recursos descentralizados que semaneja
  • libremente por las legislaturas locales y se convierte enrecursos ordinarios y propios para las haciendas municipales yestatales. Participaciones que supuestamente están relacionadas conel concepto resarcitorio de los impuestos que dejarían de cobrar losEstados y Municipios, por entrar a un pacto federal. Hoy el Ramo 28y sus Participaciones se componen de 13 fondos. De éstos, 5 no sedistribuyen entre la totalidad de las Entidades Federativas. Ramo 33: “Aportaciones a Entidades Federativas y Municipios”.
  • Hasta antes de 1990, los gobiernos municipales no recibían de laFederación recursos para aplicar en obras y acciones sociales, bajola modalidad de transferencias condicionadas. En ese contexto, susfinanzas dependían fundamentalmente de las participaciones fiscales,ya que sus ingresos propios eran sumamente reducidos. A partir de1990 y hasta 1997, los municipios del país recibieron de laFederación recursos para el financiamiento de infraestructura socialy servicios básicos para los grupos en pobreza extrema; losmecanismos programáticos utilizados para realizar esastransferencias tuvieron un espíritu compensatorio. A saber, FondosMunicipales de Solidaridad de 1990 a 1994; Fondo de SolidaridadMunicipal, de 1994 a 1995 y Fondo de Desarrollo Social Municipal de1996 a 1997. La extinta Secretaría de Programación y Presupuestocontrolaba dichos fondos, posteriormente fue la Secretaría deDesarrollo Social. La normativa que regulaba su aplicación erafederal, de alcance nacional y existía anualidad en el ejercicio delos recursos.
  • Con el fin de institucionalizar y dar certidumbre jurídica aestas
  • transferencias, así como a otras destinadas a las entidadesfederativas, (con y para objetivos diversos), a fines de 1997, elEjecutivo Federal envió a la Cámara de Diputados una iniciativa paramodificar la Ley de Coordinación Fiscal (LCF), mediante laincorporación, a ese ordenamiento, de un Capítulo V, con el cual seconstituirían las Aportaciones Federales para Entidades Federativasy Municipios. La iniciativa consideraba la creación original de 3fondos: el Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal(FAEB),el Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA),y el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal(FAISM).La Cámara de Diputados determinó que se adicionaran otrostres fondos de Aportaciones, a
  • los anteriores, que fueron: de Infraestructura Social Estatal(FAISE), que junto con el FAISM integraría el Fondo de Aportacionespara la Infraestructura Social (FAIS); otro para el Fortalecimientode los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del DistritoFederal (FORTAMUN - DF); y el de Aportaciones Múltiples (FAM ), paratransferir principalmente recursos a los DIF ya descentralizados anivel estatal y a la educación. En 1999 se le agregan dos fondos máspara complementar la descentralización de recursos en actividadeseducativas y de seguridad pública: el Fondo de Aportaciones para laEducación Tecnológica y de Adultos (FAETA ), y el Fondo deAportaciones para la Seguridad Pública (FASP). En 2007 sepasa
  • al Ramo 33 el Programa de Fortalecimiento a las EntidadesFederativas ( PAFEF ) que se ubicaba hasta 2006 en el Ramo 39. Quedaasí, el Ramo 33 con sus 8 fondos actuales. …. con fórmulas vigentesdesde entonces y causando, con el paso de los
  • años, distorsiones graves en las haciendas estatales ymunicipales.”8
    http://www.diputados.gob.mx/...sBiblio/ref/lcf.htm
IX. Exposición de motivos de reforma a la ley de coordinación fiscal 2013
Todo lo anterior motivó que para 2013 se enviara de nuevo, una propuesta de reforma ala Ley de Coordinación Fiscal en cuya Exposición de Motivos se menciona que
  • “las fórmulas actuales de transferencias del Sistema Nacional deCoordinación Fiscal, contenidas en la LCF, ( Ramos 33 y 28 ),han
  • generado un sentimiento de insuficiencia de recursos en los tresórdenes de gobierno, con la idea generalizada de que el reparto esademás, inequitativo. El hecho constatable o no, de que lafederación es el ente más eficiente en materia recaudatoria, hagenerado un círculo perverso de dependencia de los gobiernoslocales, que limita su capacidad de acción frente a las necesidadesreales de su población, porque se ha restringido su capacidad definanciarlos. Es común la queja de que los recursos impositivospropios son magros, como lo son las participaciones que reciben, locual les proporciona un culpable: la Federación. El esquema de sumacero, que contiene a la LCF, conlleva a que los cambiosque
  • históricamente se han propuesto, (de todo tipo y con seriedad),siempre generan estados ganadores y estados perdedores, y la salidamás fácil ha sido que el costo de los perdedores, lo cargue laFederación.
  • En la situación actual de las finanzas federales, esto no esposible, sin que la Federación deje de cumplir con algunas de susresponsabilidades. En cualquier solución que se proponga, unproblema es insoslayable: la falta de recursos públicos. Es sabidoque la carga fiscal en nuestro país es de las más bajas del mundo,con esto, de no cambiar esquemas de fondo, no podremos financiarnuestro futuro desarrollo…
Y continúa la Exposición de Motivos precitada dando respuesta a sus propiasinterrogantes como se menciona enseguida :
  • ¿Por qué es importante modificar y actualizar la LCF?
  • Para RESARCIR a las Entidades Federativas y Municipios vía elretorno presupuestal monetario que aportan tributariamente alPresupuesto Federal, y esto se lleve a cabo con equidad ytransparencia.
  • Porque con el paso de los años, las 5 fórmulas contenidas en losprimeros 4 capítulos de dicha Ley ( sin contar las de sus variablesde medición), están obsoletas, distorsionan equilibrios interestatales, demuestran inequidad e injusticias económicas entre loque los Estados aportan al PIB y lo que la Federación les devuelvefiscalmente.
  • Porque de sus 13 fondos, que se han ido agregando de 1980 a lafecha, paulatina y de manera no transparente, no todos sereparten
  • entre las 32 Entidades Federativas, originando injusticiasgeográficas y desequilibrios económicos.
  • Porque la LCF no contiene normas obligatorias de transparencia,permite reinterpretaciones locales, facilita la inclusión devariables inadecuadas de medición tributaria, y deja a losmunicipios en estado de indefensión fiscal. El objetivo del Fondo deAportaciones para la Infraestructura Social Municipal (FAISM), esfinanciar obras y acciones sociales que beneficien directamente a lapoblación en rezago social y pobreza extrema en los rubrosprogramáticos definidos por la Ley de Coordinación Fiscal, que son:(10 etiquetas) Agua Potable, Alcantarillado, Drenaje y letrinas,Urbanización municipal, Electrificación rural y de colonias pobres,Infraestructura básica de salud, Infraestructura básica educativa,Mejoramiento de vivienda, Caminos rurales e Infraestructuraproductiva rural. El FAISM es una de las principales fuentes definanciamiento para la dotación de infraestructura y serviciosbásicos de cuando menos 1,700 municipios del país de tipo rurales ysemiurbanos. Este fondo, es la principal vía para financiar obrapública, en virtud de la debilidad de las finanzas de losAyuntamientos, inclusive, en muchos de esos municipios, sobre todoen los rurales, el FAISM es prácticamente la única fuente definanciamiento para ese fin. Las aportaciones totales transferidas alos Municipios, vía el FAISM, en un período de 18 años (de 1996 a2013), sumaron $ 432,000 millones de pesos. Es importante señalarque en ese periodo, los siguientes Estados recibieron: Chiapas $53,500 millones; Veracruz $ 47,000 millones; Oaxaca $ 40,000 ; yGuerrero $ 34,000 millones, solo como ejemplo de los másfinanciados.
  • De lo anterior, puede observarse que ello ha beneficiado más alas entidades con menor grado de desarrollo, sin embargo, sibien
  • los indicadores de infraestructura básica también han disminuido,lo cierto es que los grados de pobreza y pobreza extrema, segúndatos del Coneval, han crecido. Las muchas fórmulas actuales detransferencias de la Ley de Coordinación Fiscal, a los Estados yMunicipios, (Ramos 28 y 33), pero sobre todo la del FAISM, hangenerado grandes inestabilidades Financieras y de Planeación a losEstados y Municipios, y provocado el sentimiento de insuficienciaabsoluta de recursos en los tres órdenes de gobierno, lo cualademás, induce el sentimiento (real), de que el reparto esinequitativo….
  • Fondo de Aportaciones para la InfraestructuraSocial
  • El Fondo de Aportaciones para el Infraestructura Social ( FAIS ),se subdivide en 2 fondos ( FAISE y FAISM ), y está conformado conrecursos federales equivalentes al 2.5 por ciento de la recaudaciónfederal participable ( RFP ). Sin embargo, en 1998 el FAISrepresentó únicamente el 2.318 por ciento, y es hasta 1999 que losrecursos representan el porcentaje establecido originalmente en laLey de Coordinación Fiscal. Los dos fondos que lo componen sedistinguen porque uno se integra a la hacienda estatal ( FAISE ),representando el 12.12% del total, mientras que el segundo (FAISM),se dirige a los municipios (87.88%).El FAISM provienepresupuestalmente del extinto Ramo 26 ( hoy Ramo 33 ), sudistribución es mensual y se entrega en diez meses, lo que paramuchos municipios implica un complicado esfuerzo de planeación ypresupuestación.
  • Los recursos del fondo están etiquetados con base en actividadesespecíficas, es decir, el fondo no puede usarse libremente por losmunicipios, sino que debe invertirse en diez tipos de obras básicas,ya señaladas. Para la distribución de estos recursos hacia losmunicipios, los estados pueden optar por 2 alternativas de cálculo:a ) utilizar la fórmula federal señalada en el artículo 34 de la Leyde Coordinación Fiscal, o en su caso, b ) cuando los estados nopuedan utilizar la fórmula de distribución federal para susmunicipios, la ley exige que la distribución tome en cuenta lossiguientes criterios básicos: a) Ingresos: al considerar laproporción de la población municipal que perciba menos de dossalarios mínimos; b) Nivel educativo: con la proporción de lapoblación municipal mayor de 14 años que no sepa leer y escribir; c)Vivienda: al tomar en cuenta la proporción de la población municipalque habite en viviendas particulares sin disponibilidad de drenajeconectado a fosa séptica o a la calle; d) Electricidad: es decir laproporción de la población municipal que habite en viviendasparticulares sin disponibilidad de electricidad. En 16 años decreado el FAISM en 1996 - 1998 ( Ramo 26 y 33 respectivamente ), losmunicipios del país han recibido $ 447,000 millones de pesos; y si aeso le aumentamos otros $ 487,000 millones del Fondo 4 del mismoRamo 33, denominado FAFOMUN, suman $ 934,000 millones depesos.
  • ¿Por que es necesario modificar y actualizar el Ramo 33?
  • Porque en los últimos 14 años, se han transferido casi un BILLONde pesos a los municipios y la población en pobreza continúacreciendo.
  • Porque las 10 etiquetas actuales del FAISM, limitan la operaciónde los Alcaldes en materia de acciones para el desarrollo, y al serexclusivas para obras de infraestructura, nunca se estará encondiciones de superar la pobreza económica de la población. Sonobjetivos distintos.
  • Porque las variables de la fórmula actual, ponderan la demografíaen exceso, lo cual distorsiona las cualidades diferentes en lageografía municipal.
  • Porque desmotiva la eficiencia, ya que el Alcalde que vadisminuyendo indicadores de pobreza, pierde recursos presupuestalesanuales por eficacia.
  • Porque los municipios urbanos, con más facilidades de obtenerrecursos propios, son los que se llevan montos mayores delFAISM.
  • Porque la fórmula es discriminatoria, ya que un pobre decualquier Estado e iguales condiciones de pobreza, puede recibirmiles de pesos per cápita más, o menos, que otro de diferente Estadoe igual condición.
  • Porque la fórmula no resiste análisis per cápita de ningún tipo,lo cual de sí misma la hace inequitativa e injusta.
  • Porque en 16 años de aplicar el FAISM a Estados y Municipios, en6 años diferentes, los Estados y sus municipios han visto disminuidosus recursos considerablemente, pero, además, pueden
  • pasar hasta 5 años, antes de recuperar el monto que lesdisminuyeron originalmente.
  • Porque dadas las condiciones actuales de la fórmula, ésta irádistorsionando más las puntas presupuestales entre municipios deigual condición de pobreza. Entre 2011 y 2012, 16 Estados y 1,261municipios vieron disminuir sus recursos en más de $ 5,500 millonesde pesos.
  • Con lo anterior los alcaldes no pueden cumplir con 2 objetivosfundamentales: Hacer una planeación adecuada de sus prioridades dedesarrollo; y menos aún aportar los muchos pari pasus9
    pari passu es un término utilizado en finanzas, bancos, títulos y valoresfinancieros se establece como una cláusula en un contrato financiero paraprecisar que los créditos deberán de guardar las mismas igualdades de derechos yobligaciones en relación con otras deudas similares de un mismo emisor. Elcontrario de Pari passu sería: primero en tiempo, primero en derecho. http://www.eco-finanzas.com/diccionario/P/P.htm
    que la Federacióny los Estados le piden para obras.
  • Porque los municipios urbanos, dado el peso de la variablesdemográficas, siempre se llevarán la mayor parte de los recursos delFAISM.
  • Porque derivado de lo anterior, se beneficia doble e injustamentea dichos municipios muy urbanos con el Fondo 4 del Ramo 33 elFAFOMUN, que se reparte sin más criterio que la población municipal,y con qué objeto ?
  • Porque la fórmula actual es complicada, inequitativa,distorsionante con el tiempo y los censos. Ya está rebasada, y nocumple ya con los principios de justicia ytransparencia.
  • En 16 años, solo 8 Estados no han perdido recursos en algún año,los otros 24 hasta en 2 o 3 ocasiones. Por estas 13 razones, es quela Comisión de Fortalecimiento al Federalismo, de esta H. Cámara deDiputados XLII Legislatura, propone modificar diversos artículos dela LCF, referentes al Ramo 28 y la Fórmula del FAISM contenida en elRamo 33, ( artículos 34 y 35 de la LCF ), con los siguientes 6objetivos y lineamientos:
  • Garantizar que al cambio de fórmulas, ningún Estado ni Municipiovea disminuidos sus recursos actuales, a partir de la entrada envigor de estas modificaciones.
  • Tener por prioridad que los recursos se asignen equitativamente ycon los objetivos que el Poder Legislativo les asignó de origen,esto es, fondos resarcitorios (Ramo 28) y compensatorios ( Ramo 33 )a Estados y Municipios.
  • Presentar alternativas de fórmulas, que paulatinamente estimuleny fomenten el desarrollo y autonomía de los gobiernos locales, y ladisminución de la pobreza, agregando indicadores sociales deeficiencia, evaluación y transparencia.
  • Modificar las 10 etiquetas actuales del FAISM, que limitan lasdecisiones de los Gobiernos Locales.
  • Incluir en el articulado de la LCF, la sanciones necesarias quehasta ahora no tiene, para evitar reinterpretaciones normativaslocales, coerciones programáticas, desvíos de recursos, laobligatoriedad del flujo de información y otras acciones departicipación comunitaria y de transparencia.
  • Analizar la viabilidad de fusionar el Fondo 4 FAFOMUN con elFAISM en beneficio de los Municipios del país."11
    Promedio de Países seleccionado en América Latina por la OCDE
XI. Exposición de motivos de reforma a la ley de coordinación fiscal 2014
El 31 de octubre de 2013, fue aprobado por el Congreso de la Unión el paqueteeconómico para el ejercicio fiscal de 2014, en cuya exposición de motivos seseñala:
  • “Con fundamento en lo dispuesto por el articulo 71, fracción I, de laConstitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, me permitosometer por su digno conducto ante esa Honorable Asamblea, la presenteIniciativa de Decreto por el que se reforman, adicionan y derogandiversas disposiciones de la Ley de Coordinación Fiscal.
  • El Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 establece la necesidad deimpulsar un federalismo articulado mediante una coordinación eficaz yuna mayor corresponsabilidad de los tres órdenes de gobierno a fin dealcanzar los objetivos nacionales.
  • México requiere avanzar hacia un federalismo fiscal que coadyuve aestablecer con claridad los ámbitos de competencia y responsabilidadesde cada nivel de gobierno, a fin de preservar el
  • equilibrio de las finanzas públicas y optimizar el ejercicio y controldel gasto público en los tres ámbitos de gobierno que redunde enmejores condiciones de vida para los mexicanos. El fortalecimiento delfederalismo fiscal constituye uno de los ejes de la reforma hacendaria,tal como se proyecta en el Compromiso 70 del Pacto por México“Fortalecimiento del Federalismo Fiscal”.
  • En ese sentido, la presente Iniciativa recoge los principalesplanteamientos formulados por los funcionarios fiscales en el marco delSistema Nacional de Coordinación Fiscal; de aquéllos derivados deldiálogo entre el Gobierno Federal, las entidades federativas y losmunicipios; de la Conferencia Nacional de Gobernadores, y los de lasdiferentes dependencias federales encargadas de administrar y fiscalizarlos Fondos de Aportaciones Federales, a fin de adecuar el federalismohacendario a la realidad nacional. La presente iniciativa que se sometea consideración de ese Congreso de la Unión propone, se basaprincipalmente en tres objetivos:
  • Fortalecer la capacidad financiera de los tres órdenes de gobierno, através de robustecer los incentivos recaudatorios
  • de las entidades federativas y municipios que se otorgan mediante losFondos de Participaciones Federales.
  • Mejorar la distribución, el destino y el ejercicio de los recursos delos Fondos de Aportaciones Federales, a fin de reforzar los objetivospara los que fueron creados; y así asegurar un mejor uso de losrecursos, una mayor transparencia en la distribución a las entidadesfederativas y municipios y, una mayor predictibilidad en los mismos parafacilitar la planeación.
  • Apoyar a los municipios del país para alcanzar y mantener finanzaspúblicas sanas, mediante la implementación de un sistema de estímulosy esquemas dirigidos a garantizar los pagos en materia de aguasnacionales y el fortalecimiento de la recaudación del impuesto predial.
  • Al respecto, es importante destacar que las mejoras propuestas para ladistribución de los recursos no reducirán el valor nominal de lastransferencias actuales globales para ninguna entidad federativa.
  • Participaciones Federales
  • México es uno de los países de la Organización para la Cooperación yel Desarrollo Económico (OCDE) con menor nivel de recaudaciónsubnacional ya que ésta representa únicamente el 0.7% del ProductoInterno Bruto (PIB) considerando los ingresos tributarios locales de lasentidades federativas y los municipios. El promedio de la recaudaciónde los gobiernos locales en los demás países que forman parte de dichaOrganización es de 8.9% del PIB 12
    http://www.diputados.gob.mx/...ingresos/11_lcf.pdf
     Aun si se considera solo la región deAmérica Latina, el nivel observado en nuestro país es bajo ya que losingresos propios de los gobiernos de las entidades federativas ymunicipios en la región ascienden a 2.3% del PIB, poco más de 3 veces loobservado en México.
  • Por otra parte, en relación con la distribución de participaciones, laLey de Coordinación Fiscal vigente contempla un esquema de incentivosasociado a los niveles e incrementos observados en la recaudaciónlocal. Con base en estos criterios, el Fondo General de Participaciones(427 mil millones de pesos en 2013, en adelante mmp) reparte 13% de losrecursos, y los Fondos de Fomento Municipal (21 mmp en 2013) y deFiscalización (26 mmp en 2013), distribuyen 31%.
  • No obstante lo anterior, dados los bajos niveles de recaudación local,resulta necesario reforzar este incentivo, el cual debe de iracompañado de una medición más precisa de los ingresos propioslocales que permita cuantificar de manera más puntual los recursosefectivamente cobrados por parte de las entidades federativas ymunicipios. Asimismo, se propone ajustar la estructura de ladistribución de forma consistente con los cambios tributarioscontenidos en la presente propuesta, así como en las iniciativas queconforman la Reforma Social y Hacendaria.
  • Por otra parte, en la presente Iniciativa se plantea fortalecer losincentivos recaudatorios que deben tener las Participaciones
  • Federales, tanto a nivel estatal como municipal, mediante las propuestasque se mencionan a continuación:
1. Se sustituye el “Fondo de Fiscalización” por el “Fondo de Fiscalización yRecaudación”. Los recursos de dicho Fondo seguirán siendo equivalentes al1.25% de la recaudación federal participable de cada ejercicio y su fórmula dedistribución considerará algunas variables de la fórmula actual del Fondo deFiscalización, a saber: i) las cifras virtuales de la entidad de que se trate,que dé a conocer el Servicio de Administración Tributaria; ii) el valor de lamercancía embargada o asegurada por cada entidad que dé a conocer el Serviciode Administración Tributaria, y iii) la última información oficial depoblación que dé a conocer el Instituto Nacional de Estadística y Geografía(INEGI) para cada entidad. Adicionalmente, se incorporan las variables de“ingresos de libre disposición” y “recaudación de impuestos y derechoslocales” para incentivar la recaudación de estos últimos y fortalecer lashaciendas públicas locales. La propuesta de incorporación de estas variablesobedece adicionalmente a la propuesta de derogación del Régimen de PequeñosContribuyentes e Intermedios que se incluye en la iniciativa de Decreto por elque se expide la Ley del Impuesto sobre la Renta que integra, junto con lapresente iniciativa, la Reforma Hacendaria y de Seguridad Social.
2. La distribución del Fondo General de Participaciones hacia los municipiosdeberá atender criterios similares a los que usa la Federación para distribuirlas Participaciones
Federales a las entidades federativas; es decir, criterios que fomenten laactividad económica y estimulen la recaudación. Lo anterior, permitirá lograruna sinergia recaudatoria nacional que coadyuvará al fortalecimiento de lashaciendas públicas locales y a una actividad económica más dinámica. Paramejorar la distribución de los recursos del Fondo General de Participaciones esnecesario garantizar la uniformidad de la información que se usa para talefecto. En ese sentido, sólo se considerará el flujo de efectivo de losimportes recaudados de los impuestos y derechos locales, incluido el impuestopredial y los derechos por suministro de agua, mismos que se informarán en losformatos que emita la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Asimismo, seexcluyen los ingresos vinculados con el otorgamiento de beneficios, programas,subvenciones o subsidios dirigidos a determinado sector de la población o de laeconomía. Adicionalmente, sólo se considerará como recaudación de derechosaquellas contribuciones por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominiopúblico de las entidades, así como por los servicios que presten en susfunciones de derecho público, lo cual está en línea con lo establecido en elCódigo Fiscal de la Federación, excepto cuando se presten por organismosdescentralizados u órganos desconcentrados. No obstante, se considerarán losderechos a cargo de los organismos públicos descentralizados que prestenservicios exclusivos del Estado.
  • Para el cálculo de la recaudación federal participable, se proponeestablecer que no se incluirá el impuesto sobre la renta (ISR) causadopor los trabajadores de la Federación, de las entidades federativas yde los municipios. Lo anterior, en virtud de que las entidadesrecibirán en su totalidad el mencionado impuesto causado por losempleados de los gobiernos subnacionales, siempre y cuando el salariosea efectivamente pagado por los entes mencionados. Dicha propuestaatiende a la petición de las entidades federativas, formulada a travésde la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales, en el sentido deque dicho gravamen sea cien por ciento participable a las propiasentidades federativas, en los montos que correspondan a los servidorespúblicos estatales y municipales.
  • Adicionalmente, se propone que la aplicación de este criterio, sellevará a cabo de forma simultánea con la implementación de un nuevoesquema de financiamiento educativo, es por ello que se plantea prevermediante una disposición transitoria que la entrada en vigor de estapropuesta será un año después de la entrada en vigor de las reformasque mediante esta iniciativa se someten a consideración de ese Congresode la Unión.
  • Por otra parte, es necesario mencionar respecto del impuesto predial, queMéxico es el país de la OCDE con el menor nivel de recaudación ya queesta representa sólo el 0.2% del PIB nacional, mientras que el promediode la recaudación en los países que integran dicha Organización es de1.1% del PIB. La recaudación es superior incluso en otros países conun nivel de desarrollo similar al nuestro. Por ejemplo, en Chile larecaudación de dicha contribución alcanza 0.6% de su PIB. Por loanterior, es necesario buscar
  • alternativas para cambiar la situación descrita, contribuyendo alfortalecimiento de los ingresos de los municipios, por lo que en lapresente Iniciativa se propone aprovechar las ventajas comparativas ylas economías de escala de las entidades federativas, a través de suestructura administrativa y recaudatoria, a fin de que se establezcanmedidas que permitan potenciar el cobro del impuesto predial.
  • En ese sentido, se plantea modificar la fórmula del Fondo de FomentoMunicipal con el objeto de incentivar a que las entidades federativaspuedan asumir, mediante la firma de convenios, la operación del cobrodel impuesto predial de sus municipios, con la finalidad de incrementarla eficacia en el mismo. Cabe destacar que un impuesto predial diseñadoadecuadamente tiende a ser altamente progresivo, siendoproporcionalmente mayor para propiedades de mayor valor.
  • La fórmula propuesta garantiza que las entidades recibirán el mismomonto que recibieron de dicho Fondo en 2013, mientras que el excedentese distribuirá en un 70% conforme a los criterios actuales y el 30%restante, con base en el porcentaje que represente el incremento en larecaudación del impuesto predial, respecto de la misma en el total delas entidades que tengan la responsabilidad del cobro del tributo enmención.
  • Con esta nueva fórmula se advierten los siguientes beneficios para losmunicipios: i) mayores ingresos propios por el incremento esperado en larecaudación; ii) más ingresos derivados del Fondo
  • de Fomento Municipal; iii) una participación más elevada de losrecursos del Fondo General de Participaciones, como consecuencia delincremento en la recaudación, y iv) menores costos de administracióndel impuesto, mismos que se absorberán por las entidades federativasaprovechando las economías de escala y sinergias presentes en ese ordende gobierno.
  • Por último, se considera conveniente proponer el establecimiento de unFondo de Estabilización de los recursos que corresponden a lasentidades federativas por concepto del Fondo de Extracción deHidrocarburos (FEXHI). En términos generales, los fondos deestabilización constituyen una forma de acumular recursos que permite alos gobiernos compensar las posibles caídas en los ingresos públicos yevitar la afectación consecuente sobre el gasto público.
  • El Fondo de Estabilización que se propone, se alimentará con unporcentaje determinado de los ingresos excedentes del FEXHI, respecto delo estimado y calendarizado anualmente. Dicho Fondo de Estabilizacióntendrá por finalidad compensar la disminución en la ministración delos recursos obtenidos por el FEXHI respecto de la estimación ycalendarización referida. Las entidades federativas que recibenrecursos del FEXHI podrán participar en el mismo de manera voluntaria.
  • ACTUALIZACIÓN DE LA LEY DE COORDINACIÓN FISCAL
  • En la presente iniciativa se propone derogar la disposición que prevéun destino específico para los recursos que reciben las entidadesfederativas derivadas de las cuotas aplicadas a la venta
  • final de gasolina y diésel, así como aquellas disposicionesrelacionadas. Lo anterior deviene de la Acción de Inconstitucionalidad29/2008 resuelta por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de laNación, declarando la invalidez respecto de señalar un destinoespecífico a los recursos referidos.
  • Asimismo, se plantea reformar el artículo 4o-A de la Ley deCoordinación Fiscal, acorde con la propuesta presentada para modificarla Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, por el quePetróleos Mexicanos se convierte en sujeto pasivo del impuestoaplicable a las gasolinas y al diesel. En ese sentido, los recursos quecorresponden a las entidades federativas (9/11), se entregarán con baseen la información que Petróleos Mexicanos proporcione a la Secretaríade Hacienda y Crédito Público.
  • De igual manera, se elimina la referencia que señala que las entidadesfederativas reintegrarán a la Federación los 2/11 de los recursosreferidos para conformar el Fondo de Compensación, toda vez que laSecretaría de Hacienda y Crédito Público recibirá el pago de dichascontribuciones directamente de Petróleos Mexicanos para conformar elFondo mencionado, el cual distribuirá a las entidades federativasdentro del mes siguiente al entero de dichas cantidades por parte dePetróleos Mexicanos. Es relevante destacar que las modificacionespropuestas no llevarán a un incremento en el precio de los combustiblespara el consumidor final con respecto de los niveles observados en laactualidad.
  • Adicionalmente se plantea adicionar la responsabilidad de los estados depublicar en sus periódicos oficiales los recursos correspondientes asus municipios, y en el caso del Distrito Federal los de susdemarcaciones territoriales, por las contribuciones en mención.
  • SISTEMA NACIONAL DE COORDINACIÓN FISCAL
  • Con la entrada en vigor de la Ley de Coordinación Fiscal en 1980, secreó el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, con el objetivo deeliminar las situaciones de desequilibrio e inequidad existentes enmateria de distribución del ingreso fiscal entre los tres órdenes degobierno.
  • En el Capítulo IV de la Ley de Coordinación Fiscal vigente serelacionan los organismos a través de los cuales la Secretaría deHacienda y Crédito Público y las entidades federativas participaránen el desarrollo, vigilancia y perfeccionamiento de dicho Sistema:
  • La Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales.
  • La Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales.
  • El Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas.
  • La Junta de Coordinación Fiscal.
  • Además, existen grupos técnicos y de trabajo que fueron creados en elseno de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales, para llevar acabo el análisis, estudios y formulación de propuestas en el marco delfederalismo fiscal, así como para dar seguimiento a los temascorrespondientes y vigilar el correcto funcionamiento del SistemaNacional de Coordinación Fiscal. Los trabajos que llevan a cabo dichosgrupos son de gran importancia, ya que a partir de los
  • acuerdos que ahí se alcanzan, se toman decisiones trascendentales paralas políticas públicas de las entidades federativas. En ese sentido,con el objetivo de incrementar la Transparencia y el orden de esostrabajos, se propone facultar a la Reunión Nacional de FuncionariosFiscales para aprobar las reglas, reglamentos o lineamientos que estosgrupos deberán observar, en su funcionamiento, operación y compromisospara el desarrollo de las funciones que en materia de coordinaciónfiscal ejercen.
  • Derivado de los constantes cambios en nuestro país, es necesario que losgrupos mediante los cuales se otorga representación a las entidadesfederativas en el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal compartanintereses, problemáticas y objetivos comunes. Por lo anterior, seplantea incorporar la posibilidad de que la Comisión Permanente deFuncionarios Fiscales pueda proponer una reclasificación de maneraunánime de los ocho grupos a través de los cuales son representadastodas las entidades federativas del país. Dicha reclasificación podrárealizarse cada 10 años, con base en un análisis de lascaracterísticas sociodemográficas y geográficas de las entidades.
  • Para contribuir al fortalecimiento de los municipios de México, secontempla la incorporación de la visión municipal en las actividadesque se realicen en los trabajos de la Comisión Permanente deFuncionarios Fiscales. Para tal efecto, se propone incluir al Presidentede la Conferencia Nacional de Municipios de México (CONAMM) comoinvitado permanente a las reuniones de los Funcionarios Fiscales de lareferida Comisión.
  • Fondos de Aportaciones Federales
  • Las aportaciones federales surgieron como un mecanismo redistributivo derecursos con un destino específico de gasto que al interactuar con lasparticipaciones federales permite que aquellas entidades con rezagoeconómico se vean beneficiadas en mayor medida con recursos federales,sin desincentivar el crecimiento y esfuerzo recaudatorio.
  • La presente Iniciativa propone modificar la forma de distribución delFondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS).
  • Actualmente, el FAIS se distribuye en función de la pobreza extrema anivel nacional, mediante la fórmula del Índice Global de Pobreza, elcual se compone por cinco brechas de las necesidades básicas: ingresopor persona, nivel educativo promedio por hogar, disponibilidad deespacio en la vivienda, disponibilidad de drenaje y disponibilidad deelectricidad-combustible para cocinar.
  • La fuente de información utilizada para la distribución del Fondo es labase de datos de la Muestra Censal (cuestionario ampliado) de los Censosde Población y Vivienda que realiza el INEGI, los cuales se actualizancada diez años. Si bien el uso de información censal conduce a unamayor precisión en la medición, esto origina un rezago en elreconocimiento de los cambios en las variables consideradas, además degenerar variaciones abruptas en los recursos que reciben los estadoscuando tiene lugar la actualización, como ocurrió en 2012. Igualmente,la distribución del Fondo se basa en criterios altamentecorrelacionados con pobreza
  • y rezago, pero que no están vinculados de forma unívoca con estosconceptos.
  • Para atender la problemática del FAIS se plantea a esa Soberanía unaactualización de la fórmula a partir del incremento en recursosesperado para 2014, la cual esté basada en fuentes de información másoportunas; que se distribuya con base en indicadores directos de pobrezaextrema y rezago social, y que tenga un componente que premie lareducción de la pobreza. La actualización de la fórmula permitirácanalizar los recursos atendiendo plenamente el objetivo del Fondo. Lamedición más oportuna obedecerá al uso de estadísticas de carenciasde la población en pobreza extrema publicadas por el Consejo Nacionalde Evaluación de la Política de Desarrollo Social, información que sederiva del Módulo de Condiciones Socioeconómicas de la EncuestaNacional de Ingreso y Gasto de los Hogares que realiza el INEGIbianualmente (cada 5 años en el caso de los municipios) y, por otrolado, permitirá suavizar la transición de los estados que cumplan conel abatimiento eficiente de las carencias en la población.
  • Se propone mejorar la formula de distribución de los recursos atendiendoa tres componentes:
  • El numero promedio de carencias de la población en pobreza extrema, quepor su composición permitirá́ medir con mayor precisión la intensidad dela pobreza, otorgando mayores recursos a las entidades federativas conpobreza y rezago social.
  • Eficacia en la reducción de la pobreza extrema. Dicho componente buscapremiar a las entidades federativas que focalizan los recursos del Fondoadecuadamente, lo cual se refleja en la disminución de la cantidad depersonas en pobreza extrema y la superación de la situación de rezagosocial de la población.
  • Con la finalidad de evitar una afectación a los objetivos de reducción dela pobreza en las entidades federativas por la nueva formula que sepropone, se garantiza un monto fijo equivalente al importe que cadaentidad recibió́ en 2013.
  • La premisa fundamental al realizar las modificaciones planteadas es queninguna entidad federativa pierda recursos, lo anterior en virtud de quese pretende que todas las entidades federativas reciban cuando menos elvalor nominal de las transferencias del ano 2013 y la nueva formula dedistribución del Fondo solo se aplicará a las cantidades que excedanel valor nominal de dicho ejercicio fiscal.
  • Fortalecimiento de la transparencia en la distribución, destino yejercicio de los Fondos de Aportaciones
  • Para coadyuvar al fortalecimiento de la transparencia en los mecanismosde distribución de las Aportaciones Federales, así como de su destinoy ejercicio, se propone que todas las dependencias federalesresponsables de los Fondos de Aportaciones den a conocer en el DiarioOficial de la Federación las formulas y variables de distribución delos recursos.
  • Por otro lado, para contribuir al fortalecimiento de las haciendasmunicipales, se somete a consideración de esa Soberanía otorgar laposibilidad de destinar los recursos del Fondo de Aportaciones
  • para el Fortalecimiento de los Municipios y Demarcaciones Territorialesdel Distrito Federal a la modernización de los sistemas de recaudaciónlocales.
  • Con el objetivo de hacer más eficiente el ejercicio de los recursos, sepropone que los gobiernos de las entidades federativas deberántransferir a los ejecutores del gasto, los recursos que reciban de lafederación por concepto de los Fondos de Aportaciones Federales, en unplazo máximo de cinco días naturales.
  • En materia de seguridad público se precisa y se actualizan los términosdel destino de los recursos del Fondo de Aportaciones para la SeguridadPública de los Estados y del Distrito Federal. Asimismo, parafortalecer y contar con un mejor y oportuno ejercicio del gasto, seestablece un margen de modificación al programa de gasto de losrecursos del Fondo previa justificación y aprobación del ConsejoEstatal de Seguridad Pública correspondiente, o la opinión favorabledel Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública,con la finalidad de lograr una efectiva y eficiente planeación,programación y presupuestación de las estrategias y acciones arealizar en materia de seguridad pública, ya que en la actualidad lasentidades federativas realizan modificaciones significativas a suprograma original, lo que genera elevados subejercicios en el manejo deeste fondo.
  • En relación con el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social,se establece la obligación para las entidades federativas y municipiosde presentar informes relacionados con el uso de los
  • recursos a las Delegaciones Estatales de la Secretaría de DesarrolloSocial y a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
  • Destino de los recursos
  • La reducción de la pobreza como uno de los principales objetivos de esteGobierno, es de suma importancia que los recursos federales que sedestinan a este rubro se orienten a acciones para fortalecer laatención a la población en dicha situación, así como a obras de altoimpacto social que beneficien a los segmentos más pobres de lasociedad.
  • En tal virtud, con el objetivo de que los receptores de los recursos delFondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, cuyo objetivo esbeneficiar a la población en pobreza extrema, ejerzan los recursos deforma más eficiente para atender las carencias de la población y conla posibilidad de potenciar su incidencia en el abatimiento de lasmismas, en la presente iniciativa se propone establecer como obligaciónde la Secretaría de Desarrollo Social publicar un Informe anual sobrela situación de pobreza y rezago social de los estados y susrespectivos municipios, con base en lo que establece la Ley General deDesarrollo Social para la medición de la pobreza.
  • En este sentido, el Informe mencionado en el párrafo que antecedeservirá como una guía indicativa para que los estados y municipiospuedan determinar las obras y acciones prioritarias a realizar con losrecursos del citado Fondo. Adicionalmente, a fin de establecer conclaridad el destino de los recursos del Fondo, se enlistan los mismos engrandes rubros, y se detallarán en el catálogo de acciones de losLineamientos que para tal efecto emita la Secretaría de DesarrolloSocial.
  • Asimismo, se propone establecer que dicha dependencia deberáproporcionar capacitación, a los estados y sus respectivos municipios,sobre el funcionamiento del Fondo de Aportaciones para laInfraestructura Social Municipal, el Fondo de Aportaciones para laInfraestructura Social Estatal y el Programa de Desarrollo InstitucionalMunicipal, con la finalidad de obtener mejores resultados en laaplicación de los recursos.
  • Las carencias de infraestructura, así como las diferencias que existenentre las entidades federativas en su nivel de desarrollo obligan arealizar esfuerzos para consolidar instrumentos de financiamiento paraproyectos de infraestructura que contribuyan a su desarrollo. En estesentido, se tiene como objetivo de política pública promover laparticipación de las entidades federativas para realizar acciones demejoramiento y la ampliación de infraestructura física en los mismos,las cuales presentan rezagos y desigualdades significativas. El Fondo deAportaciones Múltiples y Fondo de Aportaciones para la SeguridadPública de los Estados y del Distrito Federal tienen entre sus destinosde gasto, la realización de infraestructura educativa y de seguridad,respectivamente:
  • ((Los recursos del Fondo de Aportaciones Múltiples pueden emplearse parala construcción, equipamiento y rehabilitación de infraestructurafísica de los niveles de educación básica, media superior y superioren su modalidad universitaria.
  • ((Los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública delos Estados y del Distrito Federal, pueden emplearse para laconstrucción, mejoramiento o ampliación de las instalaciones para laprocuración e impartición de justicia, de los centros de readaptaciónsocial, así como de las instalaciones de los cuerpos de seguridadpública y de sus centros de capacitación.
  • Actualmente, los recursos de los Fondos referidos que se destinan ainfraestructura física se pulverizan en varios proyectos que en suconjunto tienen un menor impacto social al que podría alcanzarse con unprograma integral de inversiones, vinculado con la política nacional enmateria de infraestructura educativa y de seguridad pública.
  • Así, con la finalidad de enfocar el gasto en obras en infraestructuraeducativa y de seguridad pública con un alto impacto social, se planteaa esa Honorable Asamblea contemplar dentro de la Ley de CoordinaciónFiscal la posibilidad de que los Fondos señalados que correspondan alas Entidades Federativas, puedan afectarse para garantizar obligacionesen caso de incumplimiento, o servir como fuente de pago de obligacionesque se contraigan en términos de los convenios que celebren con laFederación, a través de la Secretaría de Hacienda y CréditoPúblico, con el objetivo de potenciar la inversión en infraestructuraen los campos referentes a dichos Fondos.
  • Regularización del cobro de agua a los municipios
  • En el artículo 51 del ordenamiento que nos ocupa se establece que losrecursos del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de losMunicipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal(FORTAMUN) pueden afectarse para cubrir los adeudos de los municipiospor concepto de derechos y aprovechamientos de agua, cuando así lodispongan las leyes locales. Durante 2007 se otorgó un esquema deincentivos para disminuir los adeudos en materia de agua de losOrganismos Municipales y Estatales a la Comisión Nacional del Agua(CONAGUA), a cambio de una regularización en el pago futuro a travésdel otorgamiento de la garantía de pago del FORTAMUN. Esto trajoconsigo que 267 municipios se adhirieran al esquema y la CONAGUAincrementara su recaudación y, con ello, sus inversiones.
  • A la fecha, los adeudos de organismos de agua municipales y estatalessiguen siendo significativos: UN total de 105 mmp, de los cuales, 80 mmpson municipales (alrededor del 75% de las participaciones anuales que lecorresponden a los municipios). Es importante reconocer la inviabilidadexistente para cubrir dicho monto y lo importante que es generar unadinámica de cobro y pago hacia adelante.
  • Para todos aquellos municipios integrantes de las entidades en cuyalegislación se haya establecido dicha opción, se abre la posibilidadde regularizar sus pagos y disminuir sus adeudos, ya sea a través delas retenciones que efectúe la entidad federativa a los recursos queles correspondan del Fondo de Aportaciones en comento o por pagosespontáneos que realicen.
  • De tal forma, la Comisión Nacional del Agua podrá mejorar surecaudación y con ello realizar inversión en infraestructura quepermita abatir el rezago en este sector.
  • Para no afectar el destino programado de los recursos del FORTAMUN quelos municipios tienen previsto recibir durante su administración, laposible afectación de dichos recursos se realizará con incrementosgraduales anuales, en tal virtud, en la presente iniciativa se proponeiniciar con un límite de afectación de al menos el 50% del Fondo.
  • Actualmente, no se especifica en el destino de los recursos del citadoFondo, el concepto de “descargas de aguas residuales”. En ese sentido,se propone su adición al artículo 37 y 51 de la Ley que nos ocupa,para expresarlo de manera precisa y que los municipios también puedanregularizar los pagos por este concepto, ya que actualmente los adeudosen este rubro representan alrededor del 90% del adeudo total con laComisión Nacional del Agua.
  • Financiamiento bursátil
  • Actualmente, sólo 14% del total de la deuda de entidades federativas ymunicipios es colocada en el mercado bursátil, del cual la mitad tienecomo fuente de pago participaciones. Una limitante para que el mercadobursátil sea una opción para el financiamiento que contratan lasentidades con fuente de pago de participaciones, es el no poderinstrumentar el vehículo de pago con la fuente de participacionesdireccionada al mismo antes de la realización de la emisión.
  • Para incentivar que se emplee de forma más dinámica el mercadobursátil en el financiamiento subnacional y con ello, las entidadestengan una opción adicional para obtener recursos en las mejorescondiciones posibles, se propone incluir la disposición de permitirafectar participaciones e inscribir en el Registro de Obligaciones yEmpréstitos de Entidades Federativas y Municipios a un vehículo cuyaobligación bursátil no se haya formalizado jurídica nifinancieramente. Cabe destacar que hay otros beneficios al realizaroperaciones a través del mercado bursátil, como la posibilidad derealizar licitaciones, una mayor transparencia y una mayor informaciónsobre las condiciones de financiamiento reflejadas en el precio de losactivos en el mercado secundario.
  • Por otra parte, para evitar distorsiones en las afectaciones, seotorgará un plazo preventivo para realizar la operación definanciamiento de diez días hábiles, en el entendido que de no hacersela oferta en el plazo señalado, se procederá a la cancelación de lainscripción en dicho Registro y la afectación respectiva. Tratándosede emisiones al amparo de fideicomisos o cualquier otro vehículo, cuyagarantía o fuente de pago sean las participaciones, para acreditar laexistencia de una obligación, bastará con que se presente evidencia deque el objeto de oferta pública e intermediación en el mercado devalores se encuentran inscritos en el Registro Nacional de Valores acargo de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores. Se especifica quelas participaciones que correspondan a las entidades y municipios quepueden afectarse para el pago de obligaciones, son las que correspondenal Fondo General de Participaciones y al Fondo de Fomento Municipal.Esta precisión hace más eficiente la instrumentación de laafectación de participaciones y, adicionalmente, dichos fondos son losde mayor peso en el total de las participaciones, representando más del90% del total de las mismas y, por lo tanto, son suficientes para cubrirel pago de obligaciones. Adicionalmente, el acotamiento del uso, escorrecto ya que no todas las participaciones son susceptibles de serafectadas.
  • El juicio que emita la Secretaría de Hacienda y Crédito Públicorespecto del registro de las obligaciones de los municipios cuando nocuenten con la garantía solidaria de la entidad correspondiente, sehará con base en lo establecido en el Reglamento del Artículo 9o. dela Ley de Coordinación Fiscal en Materia de Registro de Obligaciones yEmpréstitos de Entidades Federativas y Municipios.
  • Asimismo, para contribuir con la transparencia en la materia, seestablece la necesidad de que el Registro de Obligaciones y Empréstitosde Entidades y Municipios que lleva la Secretaría de Hacienda yCrédito Público sea público y permita la identificación delporcentaje total de participaciones federales afectadas por cada Entidady Municipio, así como el destino definido en el propio documento queformaliza la obligación de la entidad.
  • Actualización de la Terminología
  • Con la finalidad de que las entidades federativas y los municipios puedanejercer el gasto adecuadamente y la fiscalización de los recursos seamás eficiente, es necesario clarificar algunos conceptos ambiguos quedificultan su correcto entendimiento y conllevan a una malafocalización de los recursos; asimismo, se actualizan algunos conceptospor modificaciones de naturaleza diversa.
  • La imprecisión del concepto “asistencia social” del Fondo deAportaciones Múltiples genera heterogeneidad en la aplicación de losrecursos de dicho Fondo entre las entidades federativas, lo cual essusceptible de observaciones en la fiscalización de los recursos. Porlo tanto, se señala que dicho concepto se entenderá conforme a la Leyde Asistencia Social la cual se refiere, entre otros aspectos, a lossujetos susceptibles de recibir apoyo y a las acciones de asistenciasocial, respectivamente. En relación con el Fondo de Aportaciones parala Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal, seactualiza la referencia terminológica en virtud de la desaparición dela Secretaría de Seguridad Pública.
  • Actualmente, los estados y municipios presentan dificultades parafocalizar adecuadamente los recursos del Fondo de Aportaciones para laInfraestructura Social debido a la poca claridad de los conceptos“sectores de pobreza extrema y de rezago social”. Asimismo, generacomplejidad para comprobar que los recursos se están destinando adichos “sectores”. En ese sentido, se propone sustituir tales términos,para especificar que los recursos se destinarán a la “población enpobreza extrema, localidades con alto o muy alto nivel de rezago socialconforme a lo previsto en la Ley General de Desarrollo Social, y en laszonas de atención prioritaria”.
Lo mismo ocurre con el término "intermunicipal" en el caso de losrecursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Estatal. Alrespecto, se propone modificar la redacción, para que se especifique que dichosrecursos deberán beneficiar a “población de los municipios y localidades quepresenten mayores niveles de rezago social y pobreza extrema en el Estado”.
  • A efecto de evitar que los recursos que reciban las entidades ymunicipios por concepto de Aportaciones Federales sean considerados comoingresos propios, se elimina dicha posibilidad del artículo 49 de laLey, por lo que sólo deberán registrarlos en sus respectivas leyes deingresos y destinarlos a los fines establecidos.
  • En la presente iniciativa se pretende establecer que los coeficientes C2y C3 de la fórmula de distribución del Fondo General deParticipaciones sean incentivos recaudatorios, para futuras referenciasen la propia Ley. En consecuencia a la modificación propuesta de lafórmula de distribución de los recursos del Fondo de Aportaciones parala Infraestructura Social, se plantea eliminar la fórmula alternativaestablecida en el artículo 35 de la Ley en cuestión, pues la misma noconsidera la profundidad de la pobreza extrema. Cabe señalar que laSecretaría de Desarrollo Social establece convenios con las entidadesrespecto de la distribución del Fondo a nivel municipal, por lo que lasentidades cuentan con el respaldo de dicha Secretaría para laaplicación correcta de la fórmula.” 12
Por su parte, el Presidente del Banco Interamericano de Desarrollo BID Luis AlbertoMoreno13
Moreno, Luis Alberto, Recaudar nobasta: Los Impuestos como Instrumento de Desarrollo, Ed.,BID,2012.pp32
, atinadamente señalaque “aunque hay una gran heterogeneidad en los sistemas tributarios de la región,..las reformas tributarias para el desarrollo inclusivo que requieren nuestros paísesdeben respetar cinco principios básicos:
En primer lugar, las reformas deben incluir impuestosque favorezcan a los pobres.14
La primera prioridad es mejorar la progresividad de los sistemas fiscalesactuales con un impuesto sobre la renta con menos exenciones, que tengacapacidad redistributiva real y que proteja los ingresos de los hogares máspobres.
En segundo lugar, las reformas deben establecersistemas fiscales más sencillos con bases tributarias más amplias.15
La mayoría de los sistemas fiscales de la región son demasiado complejos, debidoa una multitud de exenciones y privilegios para ciertas actividades, sectores ogrupos de contribuyentes. El resultado son impuestos a menudo distorsionanseveramente la asignación de recursos y que generan bases tributarias estrechasy frágiles. Moverse hacia sistemas tributarios sencillos y con bases amplias yque creen un entorno favorable para la innovación y la creación de empresas esuna de las apuestas más seguras para conseguir un crecimiento más rápido dela productividad y una mejora sostenible del bienestar y la equidad en laregión.
En tercer lugar, las administraciones tributarias debenfortalecerse para que todos los ciudadanos y las empresas cumplan con susobligaciones tributarias.16
Reducir la elevada evasión fiscal y crear instituciones que garanticen que todoslos agentes económicos y ciudadanos contribuyan con su parte al esfuerzocolectivo es un elemento esencial de la legitimación social y, como tal, unrequisito para la sostenibilidad de cualquier sistema tributario diseñado paraimpulsar el desarrollo.
En cuarto lugar, son necesarios acuerdos y consensosinstitucionales para garantizar que los gobiernos locales tengan los recursosnecesarios para actuar como agentes del desarrollo.17
Para que la descentralización del gasto público sea sostenible, debenfortalecerse las fuentes de recursos propios de los gobiernos locales. Hay ungran potencial de recaudación local desperdiciado, especialmente en losimpuestos a la propiedad.
En quinto lugar, las reformas tributarias para eldesarrollo deberían crear sistemas fiscales que miren hacia el futuro.18
La región de América Latina y el Caribe goza de una extraordinaria dotación enrecursos naturales. No obstante, los impuestos ambientales o el actual diseño delos impuestos sobre las materias primas no reflejan esta situación. Para adaptarnuestro futuro a esta realidad, es necesario que nuestros sistemas fiscalescreen incentivos para el uso más eficiente de los recursos naturales finitos deque disponemos, teniendo en cuenta las necesidades de las generaciones futuras.No podemos darnos el lujo de renunciar a la solidaridad intergeneracional.
En relación a los tres primeros principios precitados, en mis obras de “Introducción al Estudio de Derecho Tributario”, “PolíticaFiscal” y “Exegesis del Impuesto al Valor Agregado”, he argumentado suficientemente además de proponer soluciones al respecto.Los dos últimos principios mencionados por el Presidente del BID enmarcan el temaabordado en éste texto y a ellos me referiré a continuación
VII. Autonomía financiera de los municipios.
El principal problema que afrontan los municipios es carecer de una suficientecapacidad económica para lograr satisfacer los servicios y otras prestaciones que secumplan correctamente atendiendo a las necesidades a cargo de ellos.
El primer párrafo del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados UnidosMexicanos, expresa lo siguiente:
“Art. 115.- Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobiernorepublicano, representativo, popular, teniendo como base de su divisiónterritorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre,conforme a las bases siguientes:”
El Dr. Adalberto Saldaña Harlow, en su obra Constitución Política de los EstadosUnidos Mexicanos, Comentada. Para conocer los derechos constitucionalesdel individuo y de la sociedad”, en su comentario “Base de la división territorial”,inciso a), nos dice: “Así como el artículo 43 establece que los Estados son laspartes integrantes de la Federación”, ahora en el texto del Artículo 115 se precisaque “la base de su división territorial (de los Estados) y de su organizaciónpolítica y administrativa”, es el Municipio Libre (aunque ya no soberano como sedice de los Estados en el Artículo 40) y “Debe interpretarse que la base de laorganización política y administrativa de la Federación y de su divisiónterritorial, son los Estados; de la misma manera, que la base de la organizaciónpolítica y administrativa de los Estados, y de su división territorial, son losMunicipios”.19
Edición 5 de febrero de 2005.
Pero los municipios, al igual que los Estados, requieren de los recursos económicosnecesarios para poder sufragar los gastos indispensables para atender lasnecesidades sociales a su cargo; necesidades sociales que van en aumento cada año noasí los recursos económicos para satisfacerlos, algunos teniendo un crecimientoeconómico natural y otros un sensible crecimiento económico, sea por su ubicaciónatraen inversiones públicas o privadas que los hace desarrollarse con mayor rapidez,no siempre acompañada, esa nueva riqueza con un aumento importante de sus recursos,sea por una mala administración, sea por inversiones suntuosas porque no producen elmovimiento económico esperado o porque se presentan desviaciones ilegales de losmismos, en perjuicio de las necesidades sociales a atenderse año con año o porquesurgen nuevas inversiones que corresponde a los municipios atender, el caso es quela mayoría de ellos recurren con cierta frecuencia a créditos internos que en buennúmero de casos se desatienden y surge el endeudamiento que va lastrandoeconómicamente a los municipios.
Conforme al artículo 73, fracción XXIX, de la Constitución Política de los EstadosUnidos Mexicanos y 115 de esta Carta Magna, se precisan a cargo de los Municipioslas funciones y servicios púbicos a su cargo, onerosos en sí y, por consiguiente,difíciles o casi imposible de atender totalmente, como son:
  • a) El servicio de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento ydisposición de sus aguas residuales
  • b) Alumbrado público;
  • c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final deresiduos;
  • d) Mercados y centrales de abastos;
  • e) Panteones;
  • f) Rastro;
  • g) Calles, parques y jardines y su equipamiento;
  • h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de la Constituciónfederal, policía preventiva, municipal y tránsito, esto es, atender losreglamentos gubernativos y de policía, que el derecho administrativodenomina, reglamentos autónomos.
  • i) Los demás que las Legislaturas Locales determinen según lascondiciones territoriales y socioeconómicas de los municipios, así comode su capacidad administrativa y financiera.
En tratándose de funciones o la prestación de servicios a su cargo, como el del agua,seguridad, etc., el tercer párrafo de la fracción III del artículo 115, estableceque “Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de susfunciones o la prestación de los servicios a su cargo, los municipios observarán lodispuesto por las leyes federales y estatales”.
Y en los municipios conurbados, el cuarto párrafo precisa que “Los municipios, previoacuerdo entre sus ayuntamientos podrán coordinarse y asociarse para la más eficazprestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de sus funciones que lescorrespondan. En este caso y tratándose de la asociación de municipios de dos o másEstados, deberán contar con la aprobación de las legislaturas de los Estadosrespectivos. Asimismo cuando a juicio del Ayuntamiento respectivo sea necesario,podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a travésdel organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos,o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio Municipio”,como es el caso de que al otorgarse a los municipios el cobro del impuesto predial,algunos Estados se negaron a entregar el padrón del predial para seguir controlandoo participando en la recaudación de dicho impuesto, como el Estado
de México, y, otros, negándose a entregar parte del impuesto predial al proceder aformar dicho padrón.
En la fracción IV, se señala que “Los municipios administrarán libremente suhacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan,así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan asu favor y en todo caso:
  • a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, queestablezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de sufraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así comolas que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles. Celebrarconvenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de lasfunciones relacionadas con la administración de esas contribuciones;
  • b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación alos Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmentese determinen por las Legislaturas de los Estados, y como son las queseñala la fracción XXIX del artículo 73 de la Constitución.
El problema de los municipios es que carecen de legislatura propia y es la del Estadola que debe aprobar su Ley de Ingresos anualmente y la creación de nuevacontribuciones o aumento de las que están en vigor.
Conforme a la fracción III, los municipios tendrán a su cargo las funciones yservicios públicos siguientes que puede gravar con impuestos y derechos:
  • a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición desus aguas residuales;
  • b) Alumbrado público.
  • c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final deresiduos;
  • d) Mercados y centrales de abasto.
  • e) Panteones.
  • f) Rastro.
  • g) Calles, parques y jardines y su equipamiento;
  • h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de estaConstitución, policía preventiva municipal y tránsito; gravándosesolamente la solicitud de estos servicios por prestadores deespectáculos púbicos, o son grandes comercios que arrojan extensabasura.
Fuentes de ingresos de los municipios
Iniciemos el examen de las fuentes de recursos económicos de carácter tributarioque pueden tener apoyo en la Constitución Federal, como son:
a) Art. 73, fracción X, de la Carta Magna que nos dice:
“Artículo 73. El Congreso tiene facultad:
. . .
X. Para legislar en toda la República sobre hidrocarburos, minería,sustancias químicas, explosivos, pirotecnia, industria cinematográfica,comercio, juegos con apuestas y sorteos, intermediación y serviciosfinancieros, energía eléctrica y nuclear y para expedir las leyes deltrabajo reglamentarias del artículo 123”.
Si la SCJN resolvió que los Estados pueden gravar con el impuesto sobre nómina alas actividades antes señaladas, visto que dicha contribución no influía en nadaen sus actividades, por qué los municipios no pueden establecer contribuciónsimilar si ésta no afecta las actividades sobre hidrocarburos, minería,industria cinematográfica, comercio, juegos con apuestas y sorteos,intermediación y servicios financieros, energía eléctrica y nuclear.
Indudablemente que en forma directa dicho impuesto no influye en las actividadesantes señaladas y así se declaró la constitucionalidad al aplicarse al comercioe industria de todo giro, juegos con apuestas y sorteos, etc., peroindirectamente sí, y ello se observó, al establecer los Estados ese impuesto yafectar a los servicios financieros creando los prestadores de estos serviciosun beneficio por cheque que se expide por los depositantes de los bancos uahorradores.
Que este impuesto afecta la contratación de mano de obra, no se duda, pero eseefecto económico no evitó su creación. Que los municipios de crearlo afectaríanaun más a la mano de obra, no se duda, pero que no hay impedimento legal algunode tipo constitucional, ello indica que los promotores de tal contribución solopiensen en la obtención de mayores recursos económicos y se hará presión decarácter político por parte de organismos empresariales y por los Estados yFederación para que en las legislaturas locales no lo aprueben.
  • b) Art. 73, fracción XXIX; establece que el Congreso tienefacultades:
  • . . .
  • XXIX. Para establecer contribuciones:
  • 1o. Sobre el comercio exterior;
  • 2o. Sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturalescomprendidos en los párrafos 4º y 5º del artículo 27;
  • 3o. Sobre instituciones de crédito y sociedades de seguros;
  • 4o. Sobre servicios públicos concesionados o explotados directamentepor la Federación; y
  • 5o. Especiales sobre:
  • a) Energía eléctrica;
  • b) Producción y consumo de tabacos labrados;
  • c) Gasolina y otros productos derivados del petróleo;
  • d) Cerillos y fósforos;
  • e) Aguamiel y productos de su fermentación; y
  • f) Explotación forestal.
  • g) Producción y consumo de cerveza.
Por lo que toca a la energía eléctrica, la SCJN ha establecido jurisprudencia deque los Estados y Municipios no la pueden gravar, problema este que se hapresentado con motivo de que los municipios han creado un impuesto al consumo deenergía eléctrica de la vía pública -luminarias- que deben pagar lospropietarios de predios con frente a la vía pública.
Que los Estados y Municipios participan del rendimiento de estos impuestosespeciales federales, pero existiendo el problema que señala el último párrafode la fracción XXIX:
“Las entidades federativas participarán en el rendimiento de estascontribuciones especiales, en la proporción que la ley secundaria federaldetermine. Las legislaturas locales fijarán el porcentaje correspondiente alos Municipios, en sus ingresos por concepto del impuesto sobre energíaeléctrica”.
Esto es, de los impuestos especiales restantes: producción y consumo de tabacoslabrados, cerillos y fósforos, aguamiel y productos de su fermentación,explotación forestal y producción y consumo de cerveza, ¿por qué los municipiosno los pueden gravar o los Estados y se precisa en la ley el por ciento departicipación de los municipios?
De los servicios públicos a cargo de los municipios que señala el artículo 115,en su fracción III, a excepción de alumbrado púbico, el resto es gravado por losmunicipios con derechos o tasas y contribuciones de mejoras.
De los impuestos locales que se han autorizados por el Congreso de la Unión,entre ellos los del artículo 43 de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, seotorga participación a los municipios, pero no son suficientes para colmar, yano la totalidad de los servicios, sino parte de ellos a satisfacción de sushabitantes.
Cuando en un municipio, por su localización, sea cercano a un puerto o zonacentro del país con buenas comunicaciones o a la zona fronteriza, esencialmentedel norte, se establecen empresas importantes que lo hacen crecer en serviciospúblicos municipales, pero que no pueden ser gravados más que con el impuestopredial municipal en el que participa el Estado, al poseer el padrón de losinmuebles en manos de particulares, no obtienen todo el beneficio esperado y sírealizan mayores erogaciones en vías púbicas, en abastecimiento de agua, energíaeléctrica en las vías públicas, limpieza, en seguridad, etc., así como percibenmayores recursos económicos también las erogaciones, en lo antes expuesto lesmerma capacidad para atender debidamente los aumentos en sus gastos públicos ymayor administración a su cargo.
Lamentablemente, también crecen los problemas de seguridad pública al arribarproblemas que no se padecían, como el comercio de drogas. Como ejemplo de loexpuesto tenemos los municipios de Zacatecas y Aguascalientes que con elestablecimiento de una fábrica de cerveza y de fabricación de automóviles, losproblemas no deseados aparecen al existir una mayor derrama económica productode la creación de empleos con buena remuneración, un crecimiento comercial eindustrial pequeño pero que da origen a demanda de mano de obra, etc., elloviene también a exigir una mayor demanda de recursos económicos para esosmunicipios.
Y si a lo anterior se agrega, desviación de los recursos por parte de lasautoridades municipales o el aumento del costo de los servicios públicos real osimulado, tenemos que la mayoría de los municipios, y Estados también, alpresentarse nuevas autoridades municipales éstas encuentran fuertementecomprometidos en lo económico y en participaciones en impuestos federales yestatales, percatándose que con lo que recaudan y reciben de la Federación yEstados no será suficiente para cubrir todos los gastos municipales, quedándolescomo único recurso el solicitar préstamos bancarios con garantía de pago de lasparticipaciones en impuestos federales o estatales, comprometiendo el futurodesempeño de las nuevas autoridades municipales que aparecerán a los dos o tresaños, que ahora reclaman el auxilio de la Federación y para ello proponen unaley federal que venga a solucionarles sus adeudos y contar con mayoresparticipaciones.
A lo anterior, los municipios se quejan del atraso con que la Secretaría deHacienda y Crédito Público entrega las aportaciones que les corresponde mes trasmes, al retenérseles ilegalmente lo que a ellos les corresponde.21
Verónica Ayala, periódico REFORMA, página 9 de la sección citada.
Renán Herrera, Presidente de la Asociación Nacional de Alcaldes, que agrupa aayuntamientos panistas, señaló que se trata de una problemática generalizada queafecta prácticamente a todos los municipios.
Que “en sus informes trimestrales sobre finanzas públicas, la SHCP reporta lafalta de entrega de los recursos de distintos fondos aprobados para losmunicipios y estados.
Que “de enero a junio (del presente año de 2014) estaban programados 4 mil 971millones de pesos para el Fondo Metropolitano, de los cuales solo se habíanrepartidos 302 millones.
Que “el fondo para fronteras tenía mil 500 millones y hasta junio no se habíaentregado ni un peso.
Que “una de las bolsas de recursos que año con año aumenta es la de ProgramaRegionales que, para el primer semestre tenía asignados 9 mil 16 millones depesos, de los cuales solo se había repartido 4 mil 141 millones, es decir, menosde la mitad de lo prometido..
Desconocemos las razones, Hacienda no da un argumento de peso o sólido. Notenemos una razón que nos permita saber por qué el atraso”, manifestó Barbera,Presidente Municipal de Mérida.
“Perdemos el 50 por ciento de nuestra Administración esperando recursos y obrasque son para los ciudadanos y que no se pueden realizar por éstas trabas”añadió.
Los apoyos provienen del fondo de distribución municipal del Presupuesto que losEdiles cuestionan con diputados.
“Bárbara Botello, presidente de la Federación Nacional de Municipios de México,que representa a ayuntamientos priistas, “reconoció que, según datos de la SHCP,en el primer semestre del año se había ejercido apenas el 30 por ciento de losrecursos del Ramo 23.
“(El retraso) nos complica por la normativa para la aplicación de recursos porqueluego nos piden regresar lo que no se ejerció a tiempo, pero que nos llegatarde”, expuso Víctor Pérez, Alcalde de Santa Catarina, que ha recibido solo 40de 80 millones de pesos para la infraestructura deportiva.
Que “de acuerdo con Hacienda en una muestra de 552 municipios 33.82% le hantransferido recursos asignados del Ramo 23 y 66.18% de los ayuntamientos estánen espera de fondos”.21
Para la perredista Leticia Quezada, presidenta de la Asociación de AutoridadesLocales de México, “el problema del retraso en la llegada de recursos federalesa los municipios no radica en la Secretaría de Hacienda, sino en los gobiernosde los estados”.
La Jefa Delegacional en la Magdalena Contreras (del Distrito Federal), quienencabeza la administración del PRD, rechazó que exista incumplimiento en laentrega de los apoyos por parte de Hacienda y sostuvo que es en las Tesoreríasestatales donde está el “atorón”.
En respuesta a lo anterior, el Subsecretario de Egresos de la Secretaría deHacienda y Crédito Público, expresó que ella entrega las participacionescorrespondientes a los Estados y Municipios, por lo que considera que cree élque son los Estados los que no hacen oportuna entrega a los Municipios y queesas participaciones son por concepto de pavimentaciones, de infraestructuradeportiva y de cultura, que se han repartido en su totalidad. 22
Verónica Ávila, periódico REFORMA, 2 de agosto de 2014.
Que “la Secretaría de Hacienda entrega con oportunidad los recursos que estánetiquetados directamente a los municipios.
Esto es, que no ha habido demora de los recursos para las erogacionesmencionadas.
Sin embargo, el Presidente del Partido Acción Nacional, se comprometió a exigir ala Secretaría de Hacienda y Crédito Público que entregue a tiempo lasaportaciones de los fondos federales a las presidencias municipales.23
REFORMA, sábado 6 de septiembre de2014.
“Nos hacemos cargo, como presidente del Comité Ejecutivo Nacional de la necesidadde insistir y exigir suficiencia de los recursos y oportunidad de su aplicacióny en sus transferencias, porque estamos ya en el mes de septiembre y gran partede los recursos aprobados para este año no han llegado”.
El Alcalde de Mérida, Renán Herrera, se quejó de que Hacienda retiene losrecursos en demérito de los municipios, y señaló como una gran falla de ladependencia que, cuando al fin llegan, tiene que ser ejercidos en menos de 90días, esto es, el famoso Presupuesto por Programa que si no se gasta la cantidadasignada para determinado programa, se reduce para el siguiente ejercicio lacantidad que se había signado para el ejercicio anterior.
El moche
Otra calamidad para el desarrollo económico de los municipios es lo que se tuvoconocimiento a principios de año, de 2014, y quien sabe desde cuando vienenpadeciendo dichos entes, es el famoso “moche” que sufren ellos y que consiste en losiguiente:
Al aprobarse el Presupuesto de Egresos para el siguiente ejercicio fiscal en elúltimo trimestre del año que concluye, que se aprueba exclusivamente por la Cámarade Diputados en los términos del artículo 74 de la Constitución Política de losEstados Unidos Mexicanos, se asigna a ciertos Diputados varios millones de pesospara ser entregados a los municipios de la zona en que fueron electos y ello serealiza previa aceptación de las autoridades municipales de repartirse o aceptarellos, el que parte de la asignación se “reparta” entre los Diputados y elMunicipio, de ahí que hoy se hable de “moche”, esto es, si al Presidente Municipalse le propone asignarle una inversión de cinco millones de pesos deberá aceptar queel Diputado únicamente asignará tres o tres millones y medio de pesos debiendoentregarse dos o uno y medio en efectivo para el señor Diputado, lo cual merma lainversión a efectuarse en nuevos servicios municipales o en el mantenimiento de losexistentes.
Ha habido Presidentes Municipales que al terminar su periodo de gobierno, tres años,se quejan amargamente del “moche” pues si no lo aceptan no se les asignará los cincomillones y no contaran con el remanente del “moche”. Es triste y vergonzoso paraesos Diputados Federales que en su periodo, también de tres años, se retiranmillonarios. Esto afecta a los municipios que por inversiones privadas están enpleno desarrollo y requieren de recursos económicos para contribuir a un óptimodesarrollo y a los importantes que por su crecimiento de población están necesitadosde desarrollar obras públicas o adquirir ciertos bienes para la prestación deservicios públicos.
Las adquisiciones municipales
Este es otro problema que padecen el grueso de los municipios: el de adquisición debienes y de servicios al sector privado: incremento de los precios sobre el costonormal de ellos.
Se supone que un municipio mediano o de cierta importancia debería obtener mejoresprecios en la adquisición de bienes y servicios frente a los que pagan losparticulares o consumidores finales, pero ello no es así, pues el precio aumenta amedida que crece el valor de la operación, esto es, el precio de adquisición aumentay no en beneficio del fabricante o comerciante sino en beneficio de la autoridadmunicipal, que confiamos que esto desaparezca en los chicos y medianos pero que nosiempre es así, o bien cuando se efectúan adquisiciones suntuarias, como la comprade vehículos nuevos para los nuevos funcionarios.
Los municipios padecen buen número de calamidades “humanas” de sus administradoresorillados a ellas o provocados por ellos mismos.
De ahí que bien puede precisarse que en el manejo del gobierno de un municipio elproblema “humano” que padecen, hace naufragar el que surjan autoridades municipalesque desean actuar con honradez y limpieza.
Lamentablemente Presidentes municipales de cualquier partido político han incurrido,salvo verdaderas excepciones, en el mal manejo de los recursos económicos que pordistintos conceptos han percibido, sean por contribuciones, participacionesfederales o estatales, endeudamientos con la banca, originando un endeudamientomunicipal imposible de cubrir en los tres años siguientes o en seis o nueve años ysi los nuevos Presidentes se dedican a cubrir el endeudamiento solo van aconcretarse a cubrir los servicios ordinarios y no habrá nueva inversión, pasando superíodo de tres años sin satisfacer nuevas necesidades municipales, salvo que acudaen su auxilio el Gobierno Federal ya que los señores Gobernadores estatales estánheredando una situación económica similar.
Situación Actual del Erario Municipal
Salvo verdaderas excepciones, los Municipios viven en franca bancarrota económica.Sus necesidades crecen en proporción geométrica, mientras que sus ingresos lo hacenen proporción aritmética.
Hoy en día las entidades públicas, llámense Federación, Distrito Federal, Estados oMunicipios, tienen mayores responsabilidades y necesidades que satisfacer. No sedesconoce que la Federación tiene a su cargo la satisfacción de necesidadesnacionales; que no busca beneficiar a determinada zona del país sólo por razonespolíticas o de preferencia; que el gasto que realiza tiende a colmar metasimprescindibles de alcanzarse; pero con base en todo esto pretender restarimportancia a los Municipios, como entidades públicas que también tienen a su cargola satisfacción de necesidades sociales similares, es ignorar la realidad.
Cierto es que los Municipios no atienden problemas como el del abaratamiento delcosto de la vida; precios bajos en artículos de primera necesidad, construcción deviviendas, educación técnica o superior gratuitas, etc.; pero la existencia de estasnecesidades entre sus habitantes, en forma grave y sin satisfacción, les ocasionanserios problemas, que van desde la delincuencia infantil y juvenil, hasta lacreación sin ningún control, de nuevos centros de población que carecen de todaclase de servicios públicos, todo lo cual viene a comprender seriamente lashaciendas municipales, de por sí ya pobres.
La falta de recursos, sobre todo en los pequeños Municipios, origina tolerancia deactividades consideradas inmorales, aun cuando no ilegales, así como la aplicaciónrigorista en extremo de los reglamentos de policía y buen gobierno, con el objetivolograr ingresos para las arcas municipales. Así vemos cómo la mayoría de losMunicipios sin recursos económicos, y también un buen número de los llamadosimportantes, perciben, si no como principales, elevados recursos de la explotacióndel vicio (cantinas, bares, casas de asignación, etc.); multas por a detención, concualquier pretexto, de personas en estado de embriaguez, infracciones de tránsitooriginadas por cambios en la circulación y que los automovilistas desconocen, sobretodo, por falta de avisos oportunos o señales durante la noche, etcétera.
Agudiza la situación económica de los Municipios la mala administración de losrecursos o la sustracción de los mismos en beneficio de sus funcionarios, pues loshabitantes se niegan a colaborar con aportaciones mayores a las que las leyes lesobligan peleándoles, inclusive, toda gestión tendiente al aumento de los gravámeneso precios existentes.
En esos casos, para que los contribuyentes entreguen más de lo que legalmente lescorresponde, los funcionarios municipales deben ser sus amigos o restituirles confavores o privilegios sus desprendimientos, o bien, que simplemente les demuestrensu agradecimiento. De no ser así, no hay colaboraciones extraordinarias.
Hoy en día, los Municipios requieren del auxilio económico extraordinario de sushabitantes y para logarlo sus funcionarios deben no sólo actuar con la mayorlimpieza posible en el manejo de los fondos públicos, sino aceptar su participaciónen la cosa pública mediante el respeto al derecho de voto, y también solicitando suparecer u opinión en las decisiones más importantes, a través d comisiones oconsejos de planeación. Únicamente así con el respaldo económico, moral y cívico desus habitantes, pueden los Municipios sortear los grandes problemas y satisfacer lascrecientes necesidades sociales a su cargo.
Reforma al Artículo 115 Constitucional
Deseando otorgarse una verdadera independencia económica a los Municipios se procedióa reformar el artículo 115 de la Constitución Federal, estableciéndose en lafracción IV que “los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual seformará con los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de lascontribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor…”24
Publicada en el Diario Oficial de la Federación del 3 de febrerode 1983.
Se les otorga el derecho de percibir:
  • a) Las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, queestablezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de sufraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así comolas que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles;
  • b) Las participaciones federales, que serán cubiertaspor la Federación con arreglo a las bases, montos y plazos queanualmente se determinen por las legislaturas de los Estados, y
  • c) Los ingresos derivados de la prestación de serviciospúblicos a su cargo.
Lo anterior ha favorecido a los Municipios importantes, no así a los pequeños,quienes han visto la resistencia de la administración paraestatal federal para pagarel impuesto predial, debido a que el penúltimo párrafo de la fracción IV estableceque: “Sólo estarán exentos los bienes del dominio público de la Federación, de losEstados o de los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidadesparaestatales o por particulares, bajo título para fines administrativos opropósitos distintos a los de su objeto público”. Por ello, el artículo 17 de la Leyde Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1997, nos dice: “Quedan sinefecto las exenciones relativas a los gravámenes a bienes inmuebles previstas enleyes federales a favor de organismos descentralizados sobre contribuciones locales,salvo en lo que se refiere a bienes de propiedad de dichos organismos que seconsideren del dominio público de la Federación”.
Acudiendo a la Ley Federal de Bienes Nacionales y a los ordenamientos similares delos Estados se precisa cuándo se está frente a un bien del dominio públicocoincidiendo en que los bienes destinados a un servicio público de una Secretaría deEstado o Departamento Administrativo u organismo descentralizado, son bienes deldominio público.
El problema reside en que buen número de organismos descentralizados tienen enpropiedad inmuebles que no destinan ni van a estar destinados a un servicio público,pues se han adquirido para construir unidades habitacionales para sus trabajadores opara subdividirlos en lotes habitacionales que enajenan a su personal y se niegan apagar el impuesto predial en tanto no los enajenan. Pero estos terrenos no puedenconsiderarse del dominio público.
Conclusiones
El principal problema que afrontan los municipios es carecer de una suficientecapacidad económica para lograr satisfacer los servicios y otras prestaciones de lasnecesidades sociales a su cargo. Además de carecer de legislatura propia (y es ladel Estado la que debe aprobar su Ley de Ingresos anualmente y la creación de nuevacontribuciones o aumento de las que están en vigor).
Los municipios, al igual que los Estados, requieren de los recursos económicosnecesarios para poder sufragar los gastos indispensables para atender lasnecesidades sociales a su cargo; necesidades sociales que van en aumento cada año noasí los recursos económicos para satisfacerlos.
No hay impedimento legal alguno de tipo constitucional para que los municipios puedanestablecer contribución similar a la establecida por los estados sobrehidrocarburos, minería, industria cinematográfica, comercio, juegos con apuestas ysorteos, intermediación y servicios financieros, energía eléctrica y nuclear.
El objetivo contemplado en la exposición de motivos de la Ley de Coordinación Fiscalde fortalecer a los estados y hacerlos menos dependientes de la Federación no se haalcanzado y el resultado es exactamente lo contrario.
Las reformas realizadas a lo largo de 34 años de la vigente Ley de CoordinaciónFiscal se han dado en dirección del aumento cada año del porcentaje departicipaciones hacia los Estados y Municipios, pero se ha dejado de lado elestablecer mecanismos para que se entreguen a tiempo y en cantidades suficientes lasparticipaciones y transferencias para satisfacer las necesidades sociales a cargo dedichos entes.
La mayoría de los municipios, recurren con cierta frecuencia a créditos internos queen buen número de casos se desatienden y surge el endeudamiento que va lastrandoeconómicamente a los municipios.
Otra calamidad para el desarrollo económico de los municipios es el famoso “moche”al aceptar “compartir, los recursos asignados, a los diputados para ser entregados alos municipios de la zona en que fueron electos” lo que merma la inversión aefectuarse en nuevos servicios municipales o en el mantenimiento de losexistentes.
Otro problema: incremento de los precios sobre el costo normal de ellos, en laadquisición de bienes y de servicios al sector privado.
Los municipios padecen buen número de calamidades “humanas” de sus administradoresorillados a ellas o provocados por ellos mismos.
En tanto no se resuelvan estos problemas que aquejan al grueso de los municipios, sindistinguir entre chicos, medianos e importantes, hablar sobre autonomía financierade ellos es estar divorciados de la realidad en que viven
Resumen
Introducción
II. Clasificación de los recursos municipales
Clasificación que se Propone
III. Selección de las fuentes tributarias
IV. Características que debe reunir el tributo municipal
Cuotas Tasas o Tarifas a implantarse
V. De los empréstitos
VI. El sistema tributario mexicano7
VII. Ley de coordinación fiscal LCF 1978
VIII. Evolución del sistema nacional de coordinación fiscal
IX. Exposición de motivos de reforma a la ley de coordinación fiscal 2013
XI. Exposición de motivos de reforma a la ley de coordinación fiscal 2014
VII. Autonomía financiera de los municipios.
Fuentes de ingresos de los municipios
El moche
Las adquisiciones municipales
Situación Actual del Erario Municipal
Reforma al Artículo 115 Constitucional
Conclusiones
Contenido Referencias Inf.
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